Социально-педагогическая деятельность по социализации детей из проблемных семей
методическая разработка по теме

Министерство образования и науки Российской Федерации

Нижегородский институт работников образования

Социально-педагогическая деятельность
по социализации детей из проблемных семей

Орлова Наталья Павловна

Социальный педагог МБОУ

«Средняя общеобразовательная

 школа № 68»

Нижний Новгород, 2013

СОДЕРЖАНИЕ

 Введение                                                                                                  1.  

 1.  «Работающая» система защиты прав детей – лучшая

        профилактика чрезвычайных ситуаций»                                        5.    

2. Патронат, опека, социальная  защита,  КДН                                    7.

3. Опыт российских регионов и муниципальных образований      11.

4. О  работе образовательных учреждений по профилактике

       безнадзорности и правонарушений среди

       несовершеннолетних                                                                       13.

Литература                                                                                        14.

ВВЕДЕНИЕ

О необходимости выработки новой политики в отношении детства и семьи неоднократно говорило Правительство РФ… О том же говорят и жестокие цифры детской безнадзорности, социального сиротства или тот факт, что в 2002 году детское население России сократилось на 1 миллион 200 тысяч человек и такие темпы падения сохраняются в течение последних 6 лет. Корень проблем, очевидно, не только в низких доходах большинства российских семей, а в социальной, медицинской и прочей незащищенности.

Наша общая задача - сделать так, чтобы каждый россиянин знал и чувствовал, что он обитает в благоприятном, обустроенном для жизни пространстве; нужна эффективная система быстрого профилактического реагирования на любое неблагополучие детей, в том числе живущих в семье, нужны целевые меры, поднимающие общественный статус семьи. Необходимо, наконец, организовать семейное воспитание большинства из нынешних 200 тысяч воспитанников интернатных учреждений России.

Предложения  о придание законного статуса новой форме семейного устройства - патронатному воспитанию, что позволит в исторически короткие сроки организовать работу детских интернатных учреждений, приютов и т.п. по принципу семейного содержания воспитанников. Первый шаг в этом направлении, возможный и в рамках существующего правового поля - это программы устройства воспитанников детских интернатных учреждений в семьи на период школьных каникул, а также программы "семейного наставничества" (когда ребенок живет в учреждении, но регулярно общается с дружественной семьей, принимавшей его во время каникул).

 Как выяснилось, эксперты Минфина не считают столь значимой ту огромную потенциальную экономию бюджетных средств, которая возникнет за счет сокращения площадей интернатных учреждений, воспитанники которых будут переведены в патронатные семьи, и за счет сокращения капитальных затрат на ремонт существующих и строительство новых детских домов. Во-вторых, возникло несколько важных возражений и предложений специалистов Минтруда, которые мы также постарались учесть при подготовке предложений в президентскую Комиссию по правам человека:

1) Наряду с введением понятия "патронатная семья", поправки в Семейный Кодекс должны узаконить и учрежденную в 1997 году приказом министра труда "семейную воспитательную группу" как форму устройства, альтернативную помещению ребенка, временно отобранного у родителей, в приют.

2) Законодательное учреждение "акта органа местного самоуправления" - обязательного условия проведения в отношении ребенка мероприятий по защите его прав и интересов - сразу же поставит в трудные условия многие муниципалитеты (например, те, на территории которых находятся приюты, чьи воспитанники в основном не являются жителями данной территории, региона или РФ). Поскольку отказаться от данной поправки в СК нельзя (именно орган местного самоуправления должен нести ответственность за каждого ребенка, оказавшегося на его территории), то единственным разрешением возникающего противоречия видится предоставление соответствующему муниципалитету субвенций из бюджета регионального или федерального уровней (на устройство детей из других территорий этого региона или на устройство детей из других регионов и из-за рубежа).

3) В законодательных предложениях Минобразования отсутствует указание на "субъект координации" всей деятельности по опеке и попечительству (понимаемой в широком смысле - см. ст. 56 СК РФ). Таким образом, остается неясным, кто же на местном уровне будет межведомственным координатором всей деятельности по защите детства и семьи.

В его состав должны войти представители всех органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних плюс постоянный аппарат, который выполнял бы координирующие функции. Звучит просто, но на практике, к сожалению, зачастую оказывается "сложно". Пример тому - принятый в марте этого года закон Ярославской области, в котором хотя и повторены все правильные слова о координирующей роли комиссий по делам несовершеннолетних (КДН), тем не менее, совсем не прописано, как вся система будет организована. А затем переписан перечень функций КДН, предусмотренный положением четвертьвековой давности - 1967 года.

О кризисе детства в Российской Федерации сказано немало. Назовем четыре причины общего кризиса семьи и детства в России:

(а) нищета семей с детьми;

(б) отсутствие на региональном и местном уровнях должной межведомственной координации индивидуальной профилактически-реабилитационной работы, системности в организации социального сопровождения проблемных семей и детей;

(в) традиционная установка не на реабилитацию проблемной семьи, а на изъятие из нее ребенка с последующей его институализацией;

(г) хроническое невыполнение Россией базовых рекомендаций Комитетов ООН (в течение 10 лет игнорируется рекомендация об учреждении специального правосудия для несовершеннолетних; не созданы эффективные инструменты привлечения к решению проблем семьи и детства общественных инициатив и т.п.).

Что касается нищеты, то здесь «лекарство», казалось бы, простое, апробированное богатейшим опытом развитых стран - снятие барьеров, препятствующих развитию малого, мельчайшего и семейного социально значимого предпринимательства.  Этой проблеме, как известно, уделяет самое серьезное внимание высшее руководство Российской Федерации – пока, к сожалению, без видимого позитивного эффекта по вполне объективной, как представляется, причине: решение вопроса вступает в конфликт с корпоративными интересами российской неувядающей бюрократии.

Дело в том, что в последнее время возникли многообещающие инициативы, способные, судя по всему, разрешить эти проблемы достаточно кардинально. Инициативы эти идут и «снизу» (бесценный опыт ряд российских регионов и муниципалитетов) и «сверху» (важнейшие поправки и дополнения в федеральные законы и т.п.). Но развиваются эти инициативы в значительной мере «на параллельных рельсах» и зачастую «тормозятся» по причине столкновения ведомственных интересов. Опека, социальная защита, КДН (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав) – вот «три сосны», в которых «блуждает» сегодня, никак не находя выхода, российское базовое законодательство по детям и семье и российская практика. А жертвами этой несогласованности являются наши дети, которых к тому же ежегодно становится на миллион меньше. Система, не способная помочь одному ребенку, оказавшемуся в экстремальной ситуации, неизбежно приводит к тому, что сейчас вполне оправданно называется «национальной катастрофой», а также «угрозой национальной безопасности».

1. «Работающая» система защиты прав детей – лучшая профилактика чрезвычайных ситуаций

           . Безнадзорный ребенок, нюхающий клей на глазах прохожих, ребенок – жертва домашнего насилия (в Москве ежегодно около 700 детей поступают в городские клиники с травмами, причиненными родителями) или милицейского произвола, «пожизненно» институализированный ребенок-сирота или ребенок-инвалид и т.п. – это дети в прямом смысле слова терпящие бедствие, когда необходимо немедленное вмешательство, «спасательный круг». И если система такого быстрого реагирования (правового, социального и др.) на невозможную ситуацию дает сбои или развалилась вообще (что мы, к сожалению, наблюдаем почти повсеместно), то результаты не могут не быть плачевными – причем в масштабах всей страны. Не случайно в январе 2002 г. Президент России был вынужден в самой определенной форме потребовать принятия действенных мер по решению проблем безнадзорности несовершеннолетних и т.п. Нельзя сказать, что это требование президента осталось без внимания. Но предстоит еще огромная работа по созданию системы, способной не только «собирать» детей с улиц, т.е. «лечить» вторичные признаки «заболевания»,  но и повсеместно устранять и даже предупреждать его корневые первопричины – экстремальные для ребенка ситуации в семье, в детских учреждениях и т.п. Было бы очень важно, если бы позиции, определяющие направления строительства такой системы, вошли и в «Программу действий на региональном, государственном и местном уровнях до 2010 года».

1. При всей кажущейся при такой постановке вопроса необъятности темы, есть одна чрезвычайно  острая, всё и вся объединяющая организационная проблема преодоления ситуации «у семи нянек дитя без глаза», то есть проблема создания эффективной системы социальной помощи, социального сопровождения, обеспечивающей оперативную межведомственную координацию при разрешении конкретных трудных и экстремальных ситуаций, системы, включающей «инструменты» и независимого контроля, и привлечения к этой работе общественных инициатив. В сущности, безнадзорность, социальное сиротство, широкое распространение детской наркомании, травматизм в результате насилия в семье и т.п., и даже, например, весь комплекс трагических проблем детей Чеченской республики, ставших заложниками бесконтрольной деятельности хорошо вооруженных взрослых, – всё это есть результат отсутствия правильно организованной системы защиты прав детей («правильно организованной» - значит обязательно включающей механизмы выявления и неотвратимого привлечения к ответственности виновных в нарушениях прав).  
2.         Для осуществления более эффективного контроля за соблюдением прав детей и за тем, как выполняют (или не выполняют) свои прямые обязанности органы и учреждения, призванные оказывать детям помощь, во многих странах учреждены независимые должности уполномоченных по правам ребенка. В России такие должности начали вводиться на региональном уровне в рамках пилот-проекта Минтруда и ЮНИСЕФ; сейчас они введены примерно в 15 регионах, включая Москву, и, очевидно, доказали свою полезность. Но это касается вопросов контроля, уполномоченные не подменяют и не должны подменять деятельность органов опеки и попечительства, социальных служб и т.п. и т.д. Что касается организации самой реабилитационно-профилактической работы и деятельности по устройству детей, лишенных родительского попечения, и т.п., то тут, в соответствии с мировой практикой, системообразующим фактором, как правило, являются суды для несовершеннолетних.

2. Патронат, опека, социальная  защита,  КДН

Опека, социальная защита,  КДН (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав) – вот «три сосны», в которых «блуждает» сегодня, никак не находя выхода, российское базовое законодательство по детям и семье и российская практика. Кратко поясню, потому что это важно.

1) «Парадоксы» опеки и попечительства.

В теории: Согласно ст. 121-2 Семейного Кодекса РФ «Органами опеки и попечительства являются органами местного самоуправления», а ст. 56 СК РФ предписывает органу опеки и попечительства защиту прав и интересов ребенка по месту его «фактического нахождения» - строго в соответствии с базовым мировым принципом: местная власть отвечает за КАЖДОГО ребенка фактически находящегося или оказавшегося на подведомственной ей территории. Естественно «защита прав и законных интересов ребенка» подразумевает и профилактику безнадзорности, и всю социальную работу на местах, и вообще все на свете. И это правильно. Но при этом тот же Семейный Кодекс 1996 года посвятил целый Раздел VI описанию обязанностей органов опеки и попечительства по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, и ни слова не говорит о способах выявления насилия над ребенком, о правовых основаниях социального вмешательства в семью, о социальном сопровождении и т.п. и т.д.).

На практике: Указанный перекос Семейного Кодекса привел к тому, что специалисты по охране прав детей органов опеки и попечительства занимаются, как правило, только кругом вопросов, прописанных в Разделе VI СК. И находятся органы опеки и попечительства, в основном, под управлением органов образования, а об их указанной в статье 121 СК тождественности всему органу местного самоуправления все как-то забывают.

2) «Парадоксы» комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН).

В теории: Статья 11-1, пункт 3 Федерального закона № 120 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» гласит: КДН, «образуемые органами местного самоуправления… обеспечивают осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

На практике: За 4 года, прошедших после принятия ФЗ № 120 законодатели не сделали ничего для конкретизации указанных «мер по координации», а КДН выполняют почти повсеместно (но не везде – см. в след. разделе) очень ограниченные административные функции – в соответствии со старым советским Положением 1967 года.

3) Органы управления социальной защитой населения являются органами государственной власти (как и органы управления образованием) и свою важную и нужную работу осуществляют, в основном, самостоятельно, без должного контакта с другими ведомствами, с органами опеки и с администрациями муниципальных образований.

Результатом этого правового хаоса и общей несогласованности является то, что многие, очень многие дети оказываются вообще без какой-либо защиты в самых экстремальных ситуациях. И жаловаться некому. В докладах Управления по делам несовершеннолетних и молодежи Генеральной прокуратуры приводится немало случаев, когда доведенный до отчаяния насилием в семье ребенок после многочисленных безрезультатных обращений к властям (его самого или соседей) либо кончает с собой, либо убивает насильника-отца. И насилие родителей является одним из главных «поставщиков» детской уличной беспризорности.

        В конце 2001 г. Министерство образования внесло критически важные законопроекты, устраняющие указанный перекос и недопустимый социально-правовой вакуум СК РФ и ряда других базовых законов: предложенные «изменения и дополнения» узаконивают «акт органа местного самоуправления о признании ребенка находящимся в трудной жизненной ситуации, утверждающий перечень мероприятий по защите его прав и интересов, сроки их выполнения и пересмотра», вводят важнейшее для осуществления профилактического социального вмешательства в семью понятие «разграничение прав и обязанностей по защите прав и законных  интересов ребенка» и т.п., допускают привлечение органом местного самоуправления на договорной основе учреждений различного ведомственного подчинения («уполномоченные службы») с целью оказания услуг, необходимых для эффективного осуществления деятельности по опеке и попечительству над детьми, по социальному сопровождению детей и семей социального риска, поиску, подбору и подготовке граждан, изъявивших желание взять ребенка на воспитание в замещающую семью и др.

        Законопроекты также узаконивают новую форму семейного устройства - патронатное воспитание, что позволит в исторически короткие сроки организовать работу детских интернатных учреждений, приютов и т.п. по принципу семейного содержания воспитанников и тем самым:

1. высвободить для столь необходимой социально-профилактической работы - «социального патроната» неблагополучных семей и детей примерно 200 тысяч сотрудников нынешних детских учреждений, сегодня занятых исключительно обеспечением проживания детей в этих учреждениях;
2.   сократить площади, занимаемые детскими учреждениями, что приведет к существенной экономии бюджетных средств (в основном за счет сокращения затрат на капитальный ремонт существующих и строительство новых детских домов). К великому сожалению, специалисты Министерства финансов оказались не способны просчитать эту экономию и дали в Госдуму отрицательный отзыв на такие актуальные законопроекты Минобразования, мотивируя свою позицию их якобы затратностью.

        Встретили эти законопроект и два возражения Минтруда, с нашей точки зрения оправданные и устранимые:

(1) Поправки в СК должны наряду с патронатной семьей узаконить и семейную воспитательную группу – форма семейного устройства ребенка, временно отобранного у родителей, альтернативная помещению ребенка в приют и введенная приказом министра труда и социального развития в 1997 г

(2) Законодательное учреждение акта органа местного самоуправления, как обязательного условия проведения в отношении ребенка мероприятий по защите его прав и интересов, сегодня может существенно парализовать работу органов и учреждений социальной защиты с безнадзорными детьми, поскольку многие муниципалитеты, особенно те, на территории которых находятся вокзалы или приюты, не имеют кадров и ресурсов, достаточных для осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении «чужих» детей. Поскольку отказаться от этой поправки в СК нельзя (как уже говорилось, именно орган местного самоуправления должен нести ответственность за КАЖДОГО ребенка, оказавшегося на его территории, и совершенно неприемлема ситуация, когда сейчас многие дети просто «выпадают» из поля внимания властей, например, годами живут без регистрации в больницах и т.п.), то остается надеяться, что при приведении межбюджетных отношений в соответствие с только что принятым новым законом о местном самоуправлении будет решена проблема субвенций органам местного самоуправления на осуществление деятельности по опеке и попечительству в отношении оказавшихся на их территории детей из других муниципалитетов, регионов и стран.

3. Опыт российских регионов и муниципальных образований

        Московская, Саратовская, Костромская, Смоленская области, г. Арзамас, Арзамасский и Княгининский районы Нижегородской области, Автозаводской район г. Нижнего Новгорода, Сегежский район Республики Карелия, г. Лысьва Пермской области, муниципалитет Южное Бутово г. Москвы – обобщая этот уникальный опыт организации работы по оказанию помощи детям, выделим из всего объема информации наиболее, важные «управленческие» организационные идеи и подходы, «запускающие» эффективную работу системы оказания социальной помощи детям на региональном и муниципальном уровнях. Говоря заведомо упрощенно, эти меры (некоторые из них могут быть реализованы без изменения действующего законодательства, т.е. практически «мгновенными» административными решениями) сводятся к следующим нескольким тезисам:

             1) Усиление властного функционала и укрепление штатными специалистами регионального и муниципальных  системообразующих органов – межведомственных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, МКДН, призванных координировать работу всех ведомств и учреждений по оказанию необходимой «скорой помощи» и по реализации комплексных индивидуальных программ социального сопровождения и социальной реабилитации несовершеннолетних, находящихся в кризисной ситуации или в социально опасном положении.

             2) Учреждение ведомственными приказами должностей районного координатора социальной работы в органах здравоохранения, образования и др., введение должностей специалистов по социальной работе во всех учреждениях «территории детства и семьи» - за счет перераспределения функциональных обязанностей сотрудников и их переобучения.

             3) Привлечение общественных инициатив. На уровне максимально приближенном к населению - при сельских, поселковых администрациях, в городских микрорайонах… создание постановлением Главы органа местного самоуправления Общественных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые участвуют в выявлении кризисных ситуаций, способствуют развитию общественного наставничества в отношении кризисных семей с детьми и несовершеннолетних социального риска и т.п. Создание аналогичных комиссий на производстве (крайне желательно закрепить это отдельной строкой в законе о профсоюзах).

             4) Развитие инфраструктуры семейного устройства, создание Служб семейного устройства во всех детских интернатных учреждениях, кадровое укрепление органов опеки и попечительства и региональных операторов (банки данных) детей, лишенных родительского попечения, в целом создание благоприятных «дружественных» условий для российских усыновителей, привлечение к подготовительной работе с ними общественных инициатив, расширение программ устройства воспитанников детских учреждений в семьи граждан на период каникул и программ «семейного наставничества»

            Организация во всех регионах, муниципальных образованиях и населенных пунктах Российской Федерации «работающей» системы по оказанию достаточно оперативной и хорошо скоординированной правовой и социальной помощи детям в экстремальных ситуациях и по недопущению (профилактике) таких ситуаций - важнейшая стратегическая задача России на современном историческом этапе.

4. О  работе образовательных учреждений по профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних

Профилактика безнадзорности и правонарушений  образовательных учреждений города Нижнего Новгорода проводится в соответствии с требованиями нормативных документов:

1. Федеральный закон №120-ФЗ от 24 июня 1999 года «Об основах системы профилактики, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с внесенными в него изменениями от 19.08.2003).
2. Закон Российской Федерации “Об образовании”.
3. Приказ Министерства образования РФ от  29.01.2002 №237 “Об экстренных мерах по решению проблем беспризорности и безнадзорности”.
4. Приказ Министерства образования РФ от 08.07.2003 №2496 о реализации решения коллегии Министерства образования РФ от 24.06.2003 №10/1 “О деятельности органов управления образованием субъектов РФ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”.
5. Кодекс об административных правонарушениях.
6. Программа мероприятий департамента образования и социально-правовой защиты детства администрации города Нижнего Новгорода по профилактике алкоголизма, наркомании и ВИЧ-инфекции среди детей и подростков на период до 2005 года и другими документами.
7. Программа «Образование города Нижнего Новгорода: новое качество развития» 2004-2006гг.
8. Районные межведомственных программ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

ЛИТЕРАТУРА

1. Государственный доклад 2000 «О положении детей в Российской Федерации» стр.44-45.

2. С. Колосков «Права ребенка в образовании»,  Общественно-педагогический журнал "Народное образование" №9 (Москва, 2001).

3. Нагавкина Л.С., Крокинская О.К., Косабуцкая С.А.  Социальный

педагог:  введение в должность: Сб. материалов – СПб.: КАРО,

2000. – 272 с.