Сущность российского федерализма
статья по обществознанию (9, 10, 11 класс) на тему

 История российского федерализма

    Вопрос о территориальном устройстве России, казавшийся многим окончательно решенным после принятия в 1993 г. Конституции РФ, в последнее время все чаще оказывался в центре общественного внимания, подогреваемого средствами массовой информации по самым различным поводам. При этом в очередной раз подтверждаются две истины: 1) ничего постоянного в нашей стране нет; 2) каждое исходящее сверху указание о возможных переменах (от «берите суверенитета, сколько сможете...» до «укрепим властную вертикаль») сразу находит массу приверженцев, радостно «бегущих впереди паровоза» с подходящими зарубежными примерами, с адаптированными идеями советских классиков и т.п.^[1] Серьезные «за» и «против» обсуждаются явно недостаточно вследствие фактического безразличия к научной составляющей подобных дискуссий.

          Вопросы образования многонациональных государств и политико-правового статуса находящихся в их составе национально-территориальных и иных образований находятся в центре внимания научных исследований и представляют особую заботу для государственных деятелей. Это естественно. Каждое многонациональное государство имеет особенности своего исторического формирования и развития, а в процессе их интеграции и дезинтеграции неизбежно возникает множество новых проблем внутреннего и международного значения, требующих поисков научно обоснованных путей их решения.

      Особенность Российской Федерации с самого начала ее возникновения состояла в том, что она создавалась на базе сочетания административно-территориальных и национально-территориальных (а позже и национально-государственных) принципов и в значительной мере была призвана решить национальный вопрос в рамках единого государства. Однако в практической политике идеи классического федерализма, по существу, оказались недостаточно реализованными: Россия, занимая доминирующее положение в составе Советской Федерации и, согласно Конституции, являясь федеративной республикой, сама оставалась преимущественно унитарным государственным образованием.

       В перестроечный период была предпринята попытка демократического реформирования Советской Федерации на основе заключения нового Союзного Договора, внесения поправок в Конституцию СССР и т.п. По известным причинам эти попытки не принесли желаемых результатов. После распада Союза ССР продолжался курс на реформирование Российской Федерации в соответствии с теорией федерализма и международной практикой. Основное направление этого курса - максимально возможная децентрализация власти и управления, расширение предметов ведения и полномочий субъектов Федерации^[2].

        Симметричной или асимметричной федерацией является современная Россия, каковы отношения субъектов с центром и друг с другом – эти и многое другие проблемы российского федерализма  являются предметом осмысления  в современной науке конституционного права. Они являются и исключительно значимыми в силу своей практической актуальности в связи с  проводимыми реформами по укреплению вертикали власти.

Рассмотрим новейшую историю российского федерализма, его проблемы и возможные перспективы.

    Политико-правовая природа Российской Федерации на современном этапе. Политико-правовая природа России на современном этапе развития определена ее Конституцией, принятой 12 декабря 1993 года. В рамках рассматриваемой нами проблемы наиболее существенное значение имеют положения Конституции о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенстве на всей территории РФ ее Конституции и федеральных законов над Федеративным договором и иными нормативными актами; равноправии субъектов РФ; государственной целостности России и единстве системы государственной власти; разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов; равноправии и самоопределении народов. Наряду с названными и другими достаточно четко сформулированными положениями в Конституции Российской Федерации имеются и такие, которые содержат явные противоречия и дают возможность для их противоречивого толкования в процессе практической реализации. К их числу относится разный конституционный статус субъектов РФ. Так, часть 1 статьи 5 устанавливает равноправие всех субъектов Федерации (республик, краев и др.), а часть 2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию, в отличие от других субъектов. Такое несогласование создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравноправия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами между ними, как и с федеральными органами. Далее, часть 1 статьи 66 устанавливает: «Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями республик».  Статус республики и иных субъектов Федерации должен быть определен только в Конституции Федерации и соответственно закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значительной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уставов) ряда субъектов Федерации Конституции Российской Федерации.

        Например, имели место следующие  существенные отступления от Конституции России.    Так, в статье 50 Конституции Республики Татарстан, в нарушение части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации, устанавливалось, что она «самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус». Противоречит статье 65 Конституции Российской Федерации о нахождении Татарстана в составе Российской Федерации статья 61 Конституции Республики Татарстан, в которой она провозглашалась как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Аналогичное положение содержалось в преамбуле Конституции Чеченской Республики, где даже не было упоминания о том, что она является субъектом Российской Федерации. В ней Чеченская Республика провозглашалась «самостоятельным суверенным государством» и объявлялась «равноправным субъектом в системе мирового содружества наций», в то время как, согласно части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, Чеченская Республика находится в ее составе.

       Противоречила Конституции Российской Федерации статья 1 Конституции Республики Тува, которая «признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора» и право республики на свое самоопределение и выход из состава Российской Федерации.

        В конституциях ряда республик имеются положения, не соответствующие Конституции Российской Федерации по предметам ведения. Так, в Конституциях Республик Татарстан (пункт 3, статья 89), Саха (Якутия) (статья 69), Башкортостан (пункт 3, статья 88), Чеченской (пункт 2, статья 62), Тува (пункт 1, статья 93), Ингушетия (пункт 3, статья 54) при определении вопросов ведения законодательного органа либо президента устанавливается их право определять и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику республики. В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституцией Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей в республиках, регулирования прав человека и гражданина, по другим вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации^[3].

        Имевшиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Федерации несоответствия важным положениям федеральной Конституции достаточно остро поставили вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации, образованных по национальному или территориальному признакам. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считают правомерным существование неравноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставят вопрос о выравнивании их статуса с республиками. Эти подходы активно обсуждаются в научной среде.

         Председатель Верховного Совета Республики Татарстан Ф.Мухаметшин пытался в свое время со страниц журнала «Государство и право» обосновать  недопустимость повышения статуса краев и областей до уровня республик  аргументом о якобы различном источнике их происхождения^[4]. «Для национальных республик,- утверждает он,- таковым выступает государственный суверенитет как реализация исконного и неотчужденного права народов на свободное самоопределение. Национальные республики могут свободно распоряжаться своими правами, в том числе передавать при необходимости часть из них федеральным органам на основе двусторонних договоров и соглашений. Что касается краев и областей, то они не являются суверенными государственными образованиями. Государственным суверенитетом обладает Российская Федерация в целом. Поэтому все суверенные права сосредоточены у федеральных органов. Края и области - территориально-государственные образования, функционирующие на основе полномочий, переданных им федеральным центром».

        Тем самым автор, по существу, стремился обосновать правомерность разных уровней прав народов в едином федеративном государстве. Необоснованность данной аргументации представляется  достаточно очевидной, поскольку источником происхождения любого субъекта федерации на самом деле является народ, а не абстрактные «национально-государственные» или «территориально-государственные» образования. Ф.Мухаметшин, с одной стороны, считает края и области территориально-государственными образованиями, а с другой - лишает их права на суверенитет. Вызывает недоумение позиция автора в связи с тем, что: а) народ национальной республики суверенен, он имеет значительно больше прав, чем народ края и области, хотя они находятся в составе единого федеративного государства; б) национальные республики (и, следовательно, представляющие их народы) могут свободно распоряжаться своими правами, а другие субъекты (также представляющие их народы) лишаются этой возможности; в) национальные республики сами устанавливают свои полномочия «снизу», а краям и областям полномочия определяются федеральными органами «сверху».

       В итоге вновь, как и в СССР, предлагается многоступенчатая федерация с неравными правами народов. Едва ли в других многонациональных федеративных государствах мира можно встретить такую «разносортицу». И не случайно Ф.Мухаметшин вынужден констатировать: «Один из общеобязательных принципов международного права гласит: в современном мире все государства обязаны уважать принцип равноправия и самоопределения народов, что является их естественным правом и никем не даруется. Оно неотъемлемо, неотчуждаемо, и государство должно принять его как естественную данность»^[5]. Указанный принцип закреплен в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (1970). В дальнейшем он получил подтверждение в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975) и в Декларации о праве на развитие, принятой Генеральной Ассамблеей ООН (1986).

        Ф.Мухаметшин считал, что между национальными республиками, краями и областями имеется и такое социально-политическое различие, которое заключается в проживании части титульной нации республики в других странах. Но разве в России, как и в других странах, можно найти провинции, часть населения которой не проживала бы в других регионах диаспорно? Разве русские, составляющие основное население того или иного края и области, не проживают в других республиках РФ? Видимо, в этой проблеме наиболее важным является то, чтобы федеративное государство заботилось о всех гражданах своей национальности, проживающих за ее пределами, предоставляя такое право также субъектам Федерации. Но это требование никак не может оправдать стремление национальных республик иметь более высокий конституционный статус и соответствующие права, чем другие субъекты Федерации.

       Представляются необоснованными и суждения по данному вопросу, которые высказывал тогда же в 1994 году президент Республики Саха М.Николаев. Он считал, «что на данном этапе развития России насаждение идеи полного и безусловного политико-государственного, социально-экономического равенства ее субъектов может навредить становлению и укреплению российской государственности. Составной частью мировоззренческой основы Российской Федерации является равенство народов, независимо от их истории, уровня культуры и численности»^[6].

       Безусловно, автор прав в том, что на данном этапе (да и в обозримой перспективе) невозможно равенство субъектов Федерации, даже если бы такая идея была провозглашена конституционно. Они не равны хотя бы по этническим особенностям, численности населения, размерам территории, экономическому потенциалу и т.д. В «мировоззренческой основе» Конституции Российской Федерации также нет идеи равенства народов, ибо на данном этапе их развития (да и в обозримом будущем) оно (равенство) не может быть достигнуто по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции Российской Федерации устанавливается не равенство, а равноправие субъектов Федерации. Дословно пункт 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации гласит: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равны». Это означает, что конституционно закрепляется равноправие народов и как следствие этого равноправие представляющих их субъектов Федерации. Следовательно, речь идет о том, что понятие «равенство» и «равноправие» - не тождественны. А в статье М.Николаева усматривается их отождествление.

         Провозглашенное Конституцией равноправие всех субъектов РФ предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. В этой связи примечательно также положение Концепции государственной национальной политики РФ о том, что совершенствование федеративных отношений «призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно равноправия всех субъектов». А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве.

         В качестве обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной структуре федерализма - территориальной. О необходимости постепенного перехода от национально-территориального устройства к территориальному говорил и Б.Н.Ельцин, будучи Президентом РФ, просматривается эта идея и в действиях В.В.Путина. Некоторые политические партии в вопросах национальной политики и государственного устройства придерживаются точки зрения, что Россия должна вернуться к дореволюционной структуре государства – губернской, например, ЛДПР. Это преподноситься как фактор укрепляющий целостность России, препятствующий дезинтеграции.

        В целом создается дилемма: или «национальная» или «территориальная» организация федеративного государственного устройства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национально-государственная организация оказалась в противоречии с территориальной и в отличие от последней является дезинтеграционным фактором, а потому должна быть преодолена.

        В действительности, однако, между ними в многонациональном государстве нет вызывающих тревог противоречий. Усматриваемые противоречия - плод консервативно-унифицированного подхода к федеративному устройству без учета специфики национального состава той или иной страны.

     Обычно ссылаются на территориальную организацию федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но очевидно, что подобную организацию невозможно механически переносить на Россию, где исторически существовали компактно проживающие веками на данной территории разные народы. Даже в досоветской России, независимо от того, как назывались их административные устройства (губернии, ханства и т.д.), они фактически представляли собой национально-территориальные образования. Позднее ряд народов приобрел статус национально-государственных образований вне России или в ее составе. А после принятия в 1990 году Декларации о государственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций автономий в составе РФ их конституционный статус повысился, некоторые из них были провозглашены республиками. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в РФ нашло отражение в дополнении к Конституции РФ и в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года.

        Действующая Конституция и Федеративный договор исходят из государственно-политических реалий: республики и автономии в составе Российской Федерации есть некая данность, и всякая попытка их скоропалительного преобразования, вопреки воле образующих их народов, чревата неизмеримо более негативными последствиями. Российское государство многонационально, поэтому не следует противопоставлять территориальную организацию федерации национальной или пытаться слепо копировать чужие образцы.

       Интересные, но противоречивые суждения по рассматриваемому вопросу предложил профессор В.Чиркин: «Национально-территориальный подход соответствует международно признанному коллективному праву народов (этносов) на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями... Но с течением времени национально-территориальный подход может породить сепаратистские тенденции, которые нередко инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению личной власти...

     Преувеличение роли национального момента в строительстве федерации может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственную общность...

     Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процесс интеграции, единство гражданской общности. Он доказал свою полезность в США. Территориальный подход не опирается на какой-то один постулат (национальную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономические, исторические, географические и иные данные»^[7] 

         В целом автор приходит к выводу о большей эффективности, а следовательно, и предпочтительности территориального подхода к федерации.

         Безусловно, «территориальные» и «национальные» начала федеративного государственного устройства имеют определенные различия, свои позитивные и негативные стороны. Но отмеченные автором последствия национально-территориальных образований могут иметь место и при территориальной форме организации (сепаратизм, использование политических элит для приобретения власти и т.п.). К тому же в любом федеративном государстве с национально-территориальным образованием с таким же успехом могут учитываться экономические, географические, исторические и иные факторы. Подтверждение тому — ускоренное развитие союзных республик и других национально-государственных образований в Союзе ССР. Трудно согласиться также с утверждением В.Чиркина будто «территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора, к тому же такая федерация часто создавалась в однонациональных государствах, не имевших крупных, компактно проживающих национальных групп»^[8]. Ведь учет национального фактора - необходимое демократическое требование демократического устройства любого, в том числе федеративного государства, независимо от наличия проживающих там крупных или небольших национальных групп. Другой вопрос, что формы и методы учета особенностей каждой из них могут быть различны. Наконец «плюсы» и «минусы» территориальной и национальной форм организации федерации в других странах отличаются от их сочетания в РФ.  Поэтому с точки зрения исторического анализа и практики современного российского федерализма представляется необоснованной идея полного преобразования «национальной» организации федерализма в «территориальную». Не более чем в качестве тактического приема воспринимаются при этом рассуждения отдельных авторов о переходном периоде от первой формы организации федерализма ко второй.  Они, вероятно, направлены на успокоение национального самосознания народов, имеющих национально-государственные или национально-территориальные образования в составе РФ, но едва ли способны достичь своей цели. Опыт «переходных периодов» в бывшем Союзе ССР показывает, что такого рода процессы будут искусственно подталкиваться и приведут к созданию не идеального федерализма, а к возможному обострению межнациональных отношений, что чревато разрушительными последствиями.

       Российское государство в геополитическом, экономическом и иных отношениях представляет собой не гетерогенное объединение разнородных сочленов, а нечто целое, способное по своему потенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов Федерации с сохранением тесного государственного единства на основе их естественного взаимного тяготения.

       Обеспечение государственного единства объединенных в федерацию субъектов - только одна функция федеративного строя, обусловленная главным образом именно многонациональным составом населения и наличием национальной государственности различных этносов. Его другая функция - рационализация власти и управления общественными и государственными делами в интересах сохранения и поддержания конституционного строя.

        Федеративное устройство России, состоящее из территориальных и национальных образований, служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой - оно выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия делятся между Федерацией в целом и ее субъектами. Причем само это деление должно быть осуществлено таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма Федерации требовало активизации деятельности другой части, что, в свою очередь, могло бы способствовать более тесному единству всех ее субъектов, развитию их взаимосвязи и взаимозависимости.

         Таким образом, специфика российского федерализма вполне допускает наличие субъектов, построенных как по территориальному, так и национальному признаку, разумеется, при условии их конституционного равноправия. А для реализации конституционных установлений необходимо, чтобы в практической политике как федеральных органов государственной власти, так и органов власти субъектов Федерации не нарушалось равноправие всех ее субъектов, независимо от национальной или территориальной структур их организации. В ином случае неизбежны региональные споры и противостояния субъектов Федерации федеральным органам. Такое противостояние проявляется, например, по причине разных возможностей субъектов Федерации в решении социально-экономических вопросов, связанных, в частности, с их правами в области налоговой политики. Республики отчисляют в федеральный бюджет значительно меньше налога от прибыли, чем края и области. В результате этого равноправные по Конституции субъекты Федерации получают неравные права и возможности в решении насущных социальных проблем.

    Неравноправие субъектов Федерации порождает негативные политические последствия, усиливается массовое движение в краях и областях за свое конституционное равноправие с республиками во всех сферах жизни. Для реализации этих требований используются разные средства - от отзыва своей подписи под Договором об общественном согласии до стремления преобразования в республики. Более того, в среде политиков и ученых выдвигается идея самоопределения русской нации в форме образования соответствующей республики в составе Российской Федерации как нового равноправного ее субъекта^[9].

         По мнению профессора Л.Болтениковой, «вместо раскола русской нации на 50 или 60 отдельных кусков, что уже началось, нужно создавать одну унитарную русскую республику... В этом случае решился бы вопрос о равноправии субъектов и единой субъектности, и самоопределения наций»^[10].

          Необоснованность такой рекомендации очевидна из ее же содержания. Во-первых, если говорить об «отдельных кусках», то разве края и области не являются ими? Во-вторых, равноправие субъектов означает равноправие представляющих их народов, а не «кусков» территорий. В-третьих, создание из этих «кусков» одной унитарной русской республики привело бы к отчленению из исторически сложившегося веками Российского государства нынешних национально-государственных образований в его составе, где проживают миллионы русских. В-четвертых, не состоялось бы «самоопределение русской нации», ибо на предлагаемых к объединению в русскую республику территориях проживают не только русские, но и представители десятков других народов.

     Бесспорно, республики в составе РФ отличаются от других субъектов Федерации тем, что, как отмечалось, они наделены статусом государств и правом иметь свою конституцию. Однако из этого вовсе не следует, что единственным способом выравнивания прав и реальных возможностей субъектов Федерации является создание Русской республики. Во-первых, характер современного российского федеративного государства таков, что статусом государственных образований обладают не только республики, но и края, области и автономии. Во-вторых (что самое существенное), авторы идеи самоопределения русской нации и образования Русской республики в составе Российской Федерации не учитывают многовековую историю становления России как государства.

          Провозглашение РСФСР после Октября 1917 года не означало деления России на множество государств и ее исчезновения. Наиболее существенным является то, что Российская Федерация, имя которой дано именно русской нацией, составляющей 83 процента ее населения, в целом является формой ее самоопределения. Границами территориального самоопределения русской нации выступает территория России. Поэтому утверждение об ущемленности защиты прав русских по той только причине, что в Российской Федерации нет Русской республики или Республики Русь, не соответствует действительности.

     Осуществление региональных преобразований субъектов Федерации станет возможным в более благоприятных социально-политических условиях. На данном же этапе развития Российской Федерации наиболее безболезненным путем обсуждаемых преобразований для установления конституционного равноправия статуса всех ее субъектов могло бы, на мой взгляд, стать переименование краев, областей в республики, в составе которых останутся автономные округа. Но многие из них в силу малочисленности титульных наций могут быть преобразованы в культурно-национальные автономии. Это будут республики всех проживающих на их территории народов, подобно тому, как Российская Федерация является суверенным государством всех проживающих в ней народов.

       В этой связи уместно напомнить первую попытку провозглашения Уральской республики, которая, к сожалению, получила отрицательную реакцию со стороны федеральных властей и руководителей национальных республик. Между тем политико-правовой анализ учеными экспертами проекта конституции Уральской республики приводит к выводу, что при некоторых недостатках она в целом имела позитивное значение^[11].

         В отличие от конституций ряда существующих республик (национально-государственных образований) в проекте конституции Уральской республики не было даже намека о своем государственном суверенитете, создании собственной таможенной службы, армии, возможном выходе из состава Российской Федерации и т.п. Напротив, в ней совершенно определенно устанавливалось, что Уральская республика является субъектом Российской Федерации; не претендует на государственный суверенитет, оставляя его полностью за Российской Федерацией; принимает верховенство федеративных законов на своей территории и т.д. Инициаторы образования Уральской республики попытались конституционно-правовым способом реализовать положение Конституции Российской Федерации о равноправии ее субъектов. Но демократическая инициатива, обоснованная Конституцией Российской Федерации и международной практикой федерализма, была пресечена.

        Происходящие в последние годы события и процессы в разных регионах страны показывают, что преобразование краев и областей в республики является наиболее эффективным путем преодоления неравноправного положения субъектов Российской Федерации, важнейшей гарантией укрепления ее единства и целостности. Правда, в связи с этим – налицо ещё одна проблема конституционного права: если, например, такой субъект РФ как Еврейская автономная область меняет свой правовой статус, то встает вопрос о необходимости изменения Главы 1 Конституции РФ, что потребует принятия новой Конституции^[12].

          Главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется не в количестве и равноправии статуса субъектов Федерации, а в политико-правовом (конституционном) и фактическом их неравноправии. Поэтому целостность Российской Федерации в подлинном ее смысле как многонационального государства зависит от конституционных гарантий обеспечения равноправия ее субъектов, всех наций (народов) и национальных меньшинств.

        В системе этих гарантий первостепенное место занимает неуклонное выполнение местными органами своих полномочий, недопущение вмешательства центральных органов в компетенции субъектов Федерации, как и строгое соблюдение федеральной Конституции и законов.

          Проблемы взаимоотношения отдельных субъектов РФ друг с другом.  

       В состав России входит более 8 десятков субъектов  шести разных видов:   республики,   области,  края,  национальные автономные округа, одна автономная область, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).        

        Конституция Российской Федерации закрепила целый ряд особенностей федеративного устройства, которые сложились в ходе исторического развития Российского государства. Одной из таких особенностей является вхождение автономных округов в состав краев или областей.

   Правовое регулирование  отношений края (области) с входящими в его состав автономными округами, краями – одна из наиболее сложных проблем современного российского федерализма^[13].

         Сразу следует оговориться, что факт вхождения автономных округов в состав края (области) неоднократно подвергался сомнению, прежде всего, представителями этих автономных образований. Однако существуют, как представляется, достаточно серьезные юридические аргументы, обосновывающие нахождение автономных округов в составе края (области).

          До 1990 г. конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области носило императивный характер (т.е. автономный округ не мог существовать вне территории края или области)^[14]. Это императивное "вхождение" автономных округов в состав краев (областей) было зафиксировано в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 г. "Об автономных округах РСФСР", в ст. 1 которого было определено, какие автономные округа входят в состав соответствующих краев и областей.

        В декабре 1990 г. ситуация изменилась: в Законе РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" предусматривалось, что "автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область" (ст. 83 Конституции РСФСР 1978 г.). Таким образом, конституционная норма была сформулирована в отношении автономных округов (автономной области) диспозитивно, т.е. закреплялось их право на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. Этой нормой воспользовался лишь один автономный округ - Чукотский. 17 июня 1992 г. был принят Закон Российской Федерации "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации". Органы государственной власти Магаданской области, в состав которой входил Чукотский автономный округ, пытались оспорить данное решение, однако Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении № 9-П от 11 мая 1993 г. по делу о проверке конституционности Закона от 17 июня 1992 года  подтвердил законность выхода округа из состава области^[15].

        Заключенный в 1992 г. Федеративный договор также содержит положение о вхождении автономного округа в состав края, области. Ч. 2 ст. II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации установила, что "органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа".

       Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., в ст. 11 и ч. 4 п. 1 раздела "Заключительные и переходные положения" определила, что Федеративный договор действует в части, не противоречащей Конституции РФ. В "Заключительных и переходных положениях" Конституции называются все три составные части Федеративного договора. Они допускают разный уровень отношений между различными видами субъектов Российской Федерации при сохранении вхождения автономного округа в состав края, области.

          В соответствии с п. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации Россия, как уже говорилось, состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Согласно п. 4 ст. 5 Конституции, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Статус автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом автономного округа, принимаемым его законодательным органом (п. 2. ст. 66). По представлению законодательного и исполнительного органов государственной власти автономной области может быть принят федеральный закон об автономном округе (п. 3. ст. 66). Отношения автономного округа, входящего в состав края, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти округа и края (п. 4 ст. 66). Приведенными конституционными положениями практически исчерпывается правовое регулирование вопросов статуса автономного округа и его взаимоотношений с соответствующим краем (областью) на федеральном уровне. Очевидно, что за рамками правового  регулирования остался ряд принципиальных вопросов, например, о том, означает ли вхождение автономного округа в состав края (области) включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения соответствующего края (области).

       В отсутствие нормативно-правового регулирования данный вопрос был решен  Конституционным судом Российской Федерации. В Постановлении № 12-П от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области Конституционный суд отметил, что существующая в настоящее время система государственного устройства России была закреплена федеральной Конституцией, исходя из "необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории Российской Федерации"^[16]. Учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования, Конституция закрепила особенности конституционно-правового статуса отдельных субъектов Российской Федерации. В частности, Конституция исходит из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующий край или область, что и представляет собой особенность его статуса "наряду с построением их (края и округа) взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией Российской Федерации равноправия субъектов Российской Федерации". При этом, по мнению Конституционного суда, вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого реально лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта, поскольку "именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации".

        Таким образом, согласно данному решению, край (область), в составе которого находится автономный округ, на сегодняшний момент является территориально-государственным образованием, состоящим не только из административно-территориальных единиц и муниципальных образований, но и одной или нескольких территориально-государственных единиц, т.е. субъектов Российской Федерации. И изменение этого статуса возможно только в порядке, предусмотренном п. 5 ст. 66 Конституции РФ, т.е. по взаимному согласию субъекта Российской Федерации, Российской Федерации и в соответствии со специальным федеральным конституционным  законом (который до сих пор не принят).

        Вместе с тем, как утверждает Конституционный суд, включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает утраты автономным округом своей территории и ее поглощения краем или областью, поскольку в правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера: "На одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий".                          

       И все же одну из важных проблем Конституционный суд Российской Федерации не решил. По-прежнему сохраняется неясность в вопросе о том, как в таком случае должны на указанной территории разграничиваться компетенция и соотноситься конкурирующие нормативные акты одного уровня. Ссылки на распространение на одну и ту же территорию полномочий федеральных, региональных и местных властей малоубедительны: это власти разного уровня, они обладают разными полномочиями. Есть вопросы общегосударственного значения, есть регионального и есть местного - их и решают соответствующие органы власти в пределах своих полномочий. В нашем же случае на одной и той же территории действуют органы государственной власти одного уровня. У них одинаковые полномочия, они должны решать одинаковый круг задач. Как им разграничивать полномочия? По какому принципу?

      Половинчатость, недоговоренность решения Конституционного суда РФ по данному вопросу означает, что он понимает эту проблему, а потому предлагает автономному округу и краю (области) заключить на основе Конституции Российской Федерации и федерального законодательства договор, с помощью которого они могли бы разграничить полномочия. Но для заключения такого договора нужны политическая воля и желание субъектов Российской Федерации сотрудничать. Когда же их нет, проблема становится неразрешимой, ибо Конституция не содержит императивных норм для ее регулирования. П. 4 ст. 66 устанавливает, что "отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут  регулироваться... договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области". «Могут», т.е. не обязательно.

     Очевидно, что рассматриваемая проблема распространяется и на  институциональную сферу. Возможна ситуация, когда субъекты Федерации создадут дублирующие друг друга органы государственной власти на одной и той же территории. И хотя в решении Конституционного суда говорится, что "край, область вправе формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа", оно отражает идеальные отношения. Ведь при отсутствии желания на договорной основе перераспределять полномочия функции неизбежно дублируются, а органы государственной власти вторгаются в компетенцию друг друга. По-видимому, никакого другого правового решения Конституционный суд в данном случае не видит и потому предлагает, чтобы субъекты Федерации "на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства... конкретизировали с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти".

        К чему приводит подобное регулирование вопроса, видно на примере недавно обострившегося конфликта Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Красноярского края. Не достигнув соглашения, названные субъекты Федерации на одной и той же территории создали дублирующие друг друга государственные органы (в частности, миграционные и спасательные службы). Последние большей частью заняты "выяснением отношений" между собой по поводу компетенции, и в результате их деятельность попросту парализуется. Вопиющим является случай с падением вертолета на Таймыре: пока две спасательные службы выясняли, какой из них следует отправиться на поиски, люди в тундре замерзли^[17].

       Справедливости ради следует отметить, что, осознавая необязательность достижения в этом деле согласия, Конституционный суд попытался решить вопрос об иерархии нормативных актов на территории такого "сложносоставного" субъекта Российской Федерации: "Положения... нормативных правовых актов, в том числе и о порядке формирования органов государственной власти края, области, должны быть взаимосогласованы... указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области". Представляется, что подобный вывод противоречит положениям ст. 5 Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов в их взаимоотношениях как между собой, так и с федеральными органами государственной власти.

     Принципиален вывод Конституционного суда РФ по вопросу о создании и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, на территории субъектов Российской Федерации. В Постановлении № 12-П отмечено, что эти вопросы (о создании и деятельности органов) отнесены к ведению Российской Федерации (ст. 71, п. "г", "о"; ст. 78, ч. 1; ст. 83, п. "к"; ст. 129 Конституции РФ) и не связаны с особенностями статуса субъекта Российской Федерации. Следовательно, равноправие во взаимоотношениях субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти Конституционный суд понимает также и в качестве равного подхода к образованию территориальных подразделений федеральных органов на территории субъектов Федерации. Поэтому решение о прекращении полномочий территориальных подразделений федеральных органов (допустим, МВД) на территории автономного округа в связи, например, с тем, что их полномочия могут эффективнее и с меньшими затратами осуществляться на уровне края, в состав которого входит данный округ, будет противоречить федеральной Конституции с точки зрения того толкования, которое предлагает Конституционный суд Российской Федерации в указанном Постановлении.

     Безусловно, не могут ставиться под сомнение равные права автономного округа и края при реализации права законодательной инициативы (согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации), формировании Совета Федерации (ч.2 ст. 95 Конституции), при одобрении поправок к гл. 3—8 Конституции Российской Федерации  (ст. 136 Конституции). Вхождение округа в состав края не препятствует его участию в законодательном и договором процессах в отношениях и с Российской Федерацией, и с другими ее субъектами.

       Итак, вполне очевидны те правовые проблемы, которые порождает вхождение автономного округа в состав края (области). Высший конституционный орган, призванный их решать, не может предложить ничего иного, кроме как указать, что "вхождение автономного округа в край, область порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа, нарушают принцип равноправия, не основаны на федеральном законе и не вытекают из договора".

    Факт вхождения автономного округа в состав края, области, как считает Конституционный суд, допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, поскольку автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации. Неясно только, чем именно они могут отличаться. Органы государственной власти любого субъекта Российской Федерации всегда в процессе деятельности реализуют свои государственные полномочия, никаких других у них просто нет. Таким образом, если исходить из принятого Конституционным судом решения о том, что территория и население автономного округа представляют собой часть территории и населения края (области), необходимо признать распространение всех полномочий органов государственной власти края на территорию и население автономного округа, которые по содержанию полностью совпадают с полномочиями соответствующих органов государственной власти автономного округа.  Но Конституционный суд не делает таких выводов, поскольку они не только явно противоречат положениям ст. 5 Конституции РФ, но и приводят к неразрешимой правовой коллизии. Нормы каких актов должны применяться в случае противоречия? Решения каких органов власти имеют приоритет в случае их расхождения? И совсем простой вопрос: как, в какой бюджет в случае отсутствия соглашения перечислять региональные налоги? (Бюджетный кодекс РФ дает ответ лишь относительно распределения налоговых поступлений от добычи углеводородов - нефти и газа.) Эти проблемы не могут иметь решения, если основываться на правовых позициях Конституционного суда Российской Федерации.

     Поэтому Конституционный суд, отказываясь рассматривать данные вопросы по существу, предлагает, чтобы край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти, передали "осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края, области или округа... В целях обеспечения конституционного порядка стороны обязаны принять все необходимые меры для достижения согласия. В отсутствие такого согласия федеральному законодателю надлежит принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит". Но в том-то все и дело, что, принимая подобный федеральный закон, придется грубо нарушить нормы ст. 5 Конституции Российской Федерации, поскольку при отсутствии согласия субъектов федерации решить все названные и другие проблемы иначе как путем введения жесткой иерархии, подчинения одного субъекта федерации другому невозможно.

    Каким же может быть выход из создавшейся ситуации? Наиболее очевидный - вывести автономные округа из состава субъектов федерации. Но в силу решения Конституционного суда в настоящий момент это, по сути, невозможно. Признание того факта, что территория автономного округа является частью территории соответствующего края (области), означает: в случае выхода автономного округа из состава края (области) изменяются границы этого края (области). Но норма п. 3 ст. 67 Конституции устанавливает, что границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены исключительно с их взаимного согласия. Иными словами, на выход автономного округа из состава края (области) требуется согласие последнего, что вряд ли вероятно.

         Поэтому на федеральном уровне необходимо ускорить разработку и принятие федерального закона об основах отношений автономных округов с краями (областями), в состав которых они входят. В перспективе, если будет проводиться реформа федеративного устройства, следует вообще задуматься о целесообразности существования таких построенных по принципу "матрешки" субъектов Федерации: "сильным", экономически самостоятельным автономным округам, по-видимому, нужно предоставить возможность реализации права на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации, а "слабые" округа, может быть, имеет смысл объединить с теми краями (областями), в состав которых они входят, естественно, с соблюдением всех юридических процедур при безусловном выполнении требований принятого 17 декабря 2001 г. Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"^[18].

       Пока же приходится признать, что основным инструментом решения споров могут быть лишь переговоры и достижение соглашений между субъектами Российской Федерации, а также вердикты высших судебных инстанций.

           Перспективы российского федерализма. Наряду с процессом укрупнения субъектов путем объединения и сокращения тем самым их численности, происходит параллельно и ещё один процесс, имеющий возможность повлиять на состояние Российской Федерации как федерации. 13 мая 2000 г. президент Российской Федерации подписал Указ № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в Федеральном округе»^[19].

          В соответствии с этим важным правовым документом, направленным на радикальное укрепление системы управления страной, на территории России образованы семь федеральных округов: Центральный (центр - Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск).   

          Высказываются мнения, что границы федеральных округов практически полностью совпадают с границами военных округов, а центры вновь созданных территориальных образований совпадают с местами дислокации штабов военных округов. Исключением явились города Самара и Чита, где в настоящее время расположены штабы Приволжского и Сибирского военных округов.^[20] 

        Во главе округов стоят полномочные представители президента России. В число функций и задач их деятельности, направленной на укрепление вертикали исполнительной власти, включены также и те, которые имеют непосредственное отношение к государственному регулированию социального и экономического развития регионов страны. В их числе - организация работы по реализации основных направлений внутренней политики, контроль за их выполнением, составление докладов о социальном и экономическом положении в округах, разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа, контроль за реализацией федеральных программ и другие важные цели.

Между тем анализ границ федеральных округов показал, что они не совпадают с действующей сеткой экономического районирования страны, которая используется для целей экономического прогнозирования и программирования, а также индикативного планирования территориального развития РФ.

          Границы федеральных округов существенно отличаются и от сетки сложившихся к настоящему времени межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ.

         Действующая сетка экономического районирования сформировалась в 1961-1963 гг. Впоследствии в 80-х годах был выделен из Северо-Западного региона Северный экономический район.

          В 1972 г. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 9 августа 1972 г. приняло для целей долгосрочного планирования сетку укрупненных экономических районов, однако она не получила применения на практике из-за присущих ей недостатков. В экономических исследованиях первых лет советской власти экономический район рассматривался как своеобразная, по возможности экономически законченная территория страны, которая благодаря комбинации природных особенностей, культурных накоплений прошлого времени и населения с его подготовкой для производственной деятельности, представляет одно из звеньев общей цепи народного хозяйства.

        В современном понимании экономический район - часть территории страны, отличающаяся определенным единством природных условий, демографических особенностей, расселения, специализации и комплексности хозяйства и социальной сферы, определяющими её место в экономике страны, и ограниченная административными границами входящих в её состав субъектов Российской Федерации.

         Границы Северо-Западного федерального округа полностью включают территории субъектов РФ, расположенных в пределах Северного экономического района (республики Карелия и Коми, Архангельскую область, в том числе Ненецкий автономный округ, Вологодскую и Мурманскую области), Северо-Западного экономического района, включающего Ленинградскую, Новгородскую, Псковскую области и, кроме того, Калининградскую область (таблица).Округ охватывает территории Европейского Севера и Северо-Запада России. Такое объединение территорий для целей управления экономическим и социальным развитием регионов представляется оправданным.

         Центральный федеральный округ целиком включает территории субъектов РФ, входящих в состав Центрального (Брянская, Владимирская, Ивановская, Калужская, Костромская, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская и Ярославская области) и Центрально-Чернозёмного (Белгородская, Воронежская, Курская, Липецкая и Тамбовская области) экономических районов России.

     Эту территорию принято относить к Центральной России с характерным для неё относительным единством при-родных, географических, демографических и экономических особенностей развития.

       Наиболее значительные отличия от действующей сетки экономического районирования страны характерны для территорий, охватываемых Северо-Кавказским, Приволжским, Уральским и Сибирским федеральным округами.

       В Приволжский федеральный округ полностью включена территория Волго-Вятского экономического района, охватывающего республики Марий-Эл, Мордовию, Удмуртскую и Чувашскую, а также Кировскую и Нижегородскую области. В него вошли также субъекты РФ Среднего Поволжья - Республика Татарстан, Самарская, Саратовская, Пензенская и Ульяновская области, относящиеся к Поволжскому экономическому району. Кроме того, в его состав включены также Республика Башкортостан, Оренбургская и Пермский край, входящие в соответствии с действующей сеткой экономического районирования страны в состав Уральского экономического района.

        Интересно отметить, что Приволжский федеральный округ почти полностью охватывает территории Волго-Уральской нефтегазоносной провинции.

         Если с объединением в единый Приволжский федеральный округ восточных территорий Центра Европейской части (Волго-Вятский экономический район) с субъектами РФ, расположенными на территории Среднего Поволжья, можно, с экономико-географических позиций, согласиться, то присоединение к нему части субъектов РФ Уральского экономического района вряд ли оправданно.

       Республика Башкортостан и Пермская область по сумме всех выше перечисленных факторов, и особенно по транспортным условиям, имманентно относятся к Среднему Уралу, а Оренбургская область - к Южному Уралу.

        В состав Северо-Кавказского федерального округа включены субъекты РФ, входящие в Северо-Кавказский экономический район (республики Адыгея, Дагестан, Ингушская, Чеченская, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия-Алания, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область), а также Республика Калмыкия, Астраханская и Волгоградская области, которые по действующей сетке экономического районирования относятся к Поволжскому экономическому району. Территории этих трех субъектов РФ расположены в той части степной зоны Юга России, которая образует Нижнее Поволжье, граничащее с Западным и Восточным Предкавказьем.

        Анализ географических, экономических и транспортных характеристик этой территории позволяет согласиться с принятым в сетке федеральных округов РФ объединением Северо-Кавказского экономического района с субъектами РФ Нижнего Поволжья.

         Из областей, которые по действующей сетке экономического районирования входят в состав Уральского экономического района, к вновь созданному Уральскому федеральному округу отнесены Курганская, Свердловская и Челябинская области. Кроме того, в его территории включена Тюменская область с входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. В географическом отношении Тюменская область относится к территории Западной Сибири, занимая ее северную часть в междуречье Оби и Енисея.

        Сибирский федеральный округ включает субъекты Российской Федерации, относящиеся к Западно-Сибирскому экономическому району (Республика Алтай, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская и Томская области), а также к Восточно-Сибирскому экономическому району [республики Бурятия, Тыва, Хакасия, Красноярский край, в том числе Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа], Иркутскую область (в том числе Усть-Ордынский и Бурятский автономные округа) и Читинскую область (в том числе Агинский Бурятский автономный округ).

           Дальневосточный федеральный округ полностью охватывает территорию Дальневосточного экономического района, включающего Республику Саха (Якутия), Еврейскую автономную область, Чукотский автономный округ, Приморский и Хабаровский края, Амурскую и Камчатскую области (в том числе Корякский автономный округ), Магаданскую и Сахалинскую области.

         В деле совершенствования государственного регулирования развития и размещения производительных сил на региональном уровне федеральные округа, несомненно, станут важным необходимым средством укрепления вертикали власти, а также единого экономического пространства России.

          История России уже знала когда - то деление на 8 губерний, правда, как административных единиц в рамках унитарного государства…Может быть  процесс укрупнения регионов и сокращение их численности в итоге приведет к созданию более крупных субъектов Федерации…

     На основании всего вышеизложенного в данной работе  можно сделать вывод, что российский федерализм явление развивающееся, что идет процесс оптимизации структуры федерации, поиск оптимального количества субъектов и наиболее эффективного распределения полномочий между органами власти. Для полного соответствия положений Конституции Российской Федерации и республик в ее составе основным требованиям федерализма в текст Основного Закона следовало бы внести некоторые изменения, особенно в вопросы суверенитета и равноправия.

     Во-первых, из пункта 2 статьи 5 Конституции РФ можно было бы снять отождествление понятий «республика» и «государство». В данном случае речь идет о неотождествленности этих понятий в едином федеративном государстве. В иных же случаях, когда в республике (государстве) нет других республик, безусловно, эти понятия тождественны.  В результате внесения предложенной поправки в Конституцию РФ снимается несоответствие между частями 1 и 2 статьи 5, из которых первая закрепляет равноправие между субъектами Федерации, а вторая - очевидное неравноправие между ними путем установления республикам статуса «государство» без определения аналогичного или иного статуса краям, областям, автономиям.

         Во-вторых, из конституций нынешних республик имело бы смысл изъять положение об их государственном суверенитете. Как отмечалось, это не означает лишения их определенной суверенности как субъектов Федерации. А после переименования краев, областей и автономий в республики (или преобразования регионов в республики) положение о суверенности следует закрепить также в конституциях этих субъектов Федерации. Тем самым снимется отличие их статуса от статуса нынешних республик.

       В процессе осуществления предлагаемых преобразований и внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ и конституции субъектов Федерации следует также учитывать, что территории существующих ныне национальных образований в разные периоды истории заселялись разными народами, а в дальнейшем одни из них становились большинством, а другие - меньшинством. Без учета этого фактора в период сталинской «автономизации» были созданы республики, области, округа по названию некогда «коренных» народов, хотя на деле они составляли значительное меньшинство на этой территории. Между тем в международной практике в национальном государстве титульная нация, как правило, составляет большинство населения, а другие этносы относятся к национальным меньшинствам.

     Игнорирование международной практики и «узаконение» на заре сталинской «автономизации» названий субъектов Федерации без учета соотношения проживающих на данной территории этносов заложило предпосылки негативных последствий в межнациональных отношениях. Поэтому не случайно, что в последние годы этот вопрос также стал предметом обсуждения на разных уровнях власти и в научной среде. Ясно одно: данный вопрос тоже ждет своего решения в комплексе демократического обновления Российской Федерации. В соответствии с международными критериями определения права на национальное государственное образование (более 50 %  населения), в РФ, пожалуй, только три территории имеют на это право- Башкортостан, Тува и (по довоенным данным) Чечня.  Согласно международной практике названия субъектов Федерации могут быть определены не только по национальному признаку, но также географическим или иным признакам. А на территориях компактно проживающих национальных меньшинств целесообразно  идти по пути создания национальных районов, округов, культурно-национальных автономий. Это направление обозначено в Законе «О национально-культурной автономии», принятом 26 июня 1996 года^[21].

        Разумеется, преобразования должны проводиться постепенно, путем терпеливой и кропотливой работы, на основе волеизъявления всех этносов, проживающих на территории существующих в настоящее время национально-государственных и автономных образований. Иначе говоря, нельзя допускать проведение скоропалительных кабинетных «мероприятий» центральных и местных властей в этом направлении.  По Конституции народ является единственным субъектом учредительной власти, а президент, Федеральное собрание, правительство, Конституционный суд - учрежденные власти, которые не могут и не вправе без явно выраженного волеизъявления народа осуществлять преобразования государственных форм его организации.  

     Российское государство многонационально, и поэтому следует исходить именно из существующих реалий в строгом соответствии с волей народов каждого субъекта Федерации и всех народов единого федеративного государства.

Литература

1. Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения// Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2003. № 2.
2. Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации»// «Российская Федерация. 1994, № 21.
3.  В.Е. Чиркин. Модели современного федерализма: сравнительный анализ// «Государство и право». 1994. № 6-9.
4. Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила// Государство и право. 2006. № 10.
5. Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации//ЭКО.2001. № 3.
6. Дамятин Д.Н. Пространство российского федерализма// Полис. 2000. № 5.
7. Добрынин Н.М. Проблемы правового  регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами// Государство и право. 1998. № 7.
8.   Карапетян Л.  Субъекты Федерации //  Свободная мысль. 1996. № 1.
9. Лексин И.В. Территориальное устройство государства: попытка реализации системной методологии анализа // Российский экономический журнал. 2003. № 1.
10. Мухаметшин Ф.Х. Проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. № 3.
11. Пешин Н.Л. Проблемы взаимоотношений  автономных округов с краями (областями), в состав которых они входят// Вестник Московского университета. Серия 11. Право.  2002. № 6.
12. Ржевский В.А., Л.В.Киселева. Субъекты Российской Федерации. Типология, конституционные основы организации // «Государство и право». 1994.  № 4.
13. Синюков В.Н. О форме федерации в России// «Государство и право». 1993. № 5.
14. Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации// Государство и право. 1994. № 8-9.
15. Федерализм: глобальные и российские измерения. Материалы международной конференции». Казань. 1993.
16.  Федеральное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М. 1995
17. Федосов  П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского Федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты //Полис. 2002.№4.