Статья. Типология субъектов российского федерализма
статья по обществознанию (9, 10, 11 класс)

 Статья.   Тема:   Типология субъектов Российской Федерации

              Территория каждого государства делится на части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, на которые делится государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами. Характер подобных связей зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц.

Такого рода устройство территории государства принято называть государственным устройством. Следовательно, можно сказать, что государственное устройство - это территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.

 По форме государственного устройства все государства делятся на две группы - унитарные и федеративные.

Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. В этом смысле унитарное государство (т.е. одно, единое) принято называть простым государством.

Унитарное государство делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т.д.), из которых складывается его административно-территориальное устройство. Административно-территориальные единицы не наделяются собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие ими органы государственной власти либо местного самоуправления.

Поскольку унитарное государство не имеет в своем составе других государств, для него характерны одна конституция, один высший орган законодательной власти, один высший орган исполнительной власти, одна система высших судебных органов, единственное гражданство.

Унитарное государство может существовать самостоятельно как отдельное суверенное государство. Оно может входить также в состав другого государства на федеративных началах, т.е. сохраняя определенный комплекс своих суверенных прав, либо на автономных началах.

В бывшем Союзе ССР унитарными государствами считались все союзные республики, кроме Российской Федерации, а также все автономные республики. В современной Российской Федерации унитарными государствами являются все республики в ее составе. Большинство государств мира - унитарные государства.

Федерация - это объединение двух или нескольких государств в одно новое государство. Таким образом, федеративное государство является сложным государством, в состав которого входят другие государства.

Конституция России 1993 года в первой статье закрепляет положение о том, что Российская Федерация по государственному устройству – федерация.

Федерация как форма государственного устройства. Федеративное государство характеризуется тем, что наряду с федеральной конституцией и законодательством в нем могут быть конституции и законодательство входящих в его состав государств. Наряду с наличием высших государственных органов, гражданства, территории федерации, включающей территории вошедших в ее состав государств, эти государства сохраняют и систему своих высших государственных органов, собственное гражданство, свою территорию, которая, как правило, не может быть изменена без их согласия. Они могут иметь также свои государственные символы.

Государства, образующие новое федеративное государство, называются субъектами этого федеративного государства. Субъекты федеративного государства, как правило, обладают одинаковым правовым статусом. Однако мировой практике известны и такие федерации, субъекты которых обладают различным правовым статусом.

Между федерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции, имеющее цель обеспечить наиболее эффективное осуществление федерацией своих задач на базе объединения ресурсов и возможностей всех ее членов и в интересах как самой федерации, так и ее субъектов. Сохраняя за собой определенный объем полномочий, субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации, исходя из признания приоритета задач и целей созданной ими федерации. Они также признают на своей территории высшую юридическую силу нормативных актов федерации.

Государственная власть федерации является единственной властью на ее территории. Она опирается на волю всего народа федерации. Признание полного суверенитета субъектов федерации означало бы одно из двух: либо формальный характер такого признания, не влекущий за собой никаких юридических последствий, либо ликвидацию федерации, которая в этом случае утрачивает характер союзного государства и превращается в союз суверенных государств или распадается на отдельные суверенные государства, существующие самостоятельно.

В мире в настоящее время существует немало различных федераций, в том числе такие крупные государства, как США, ФРГ, Индия, Бразилия. Федеративным государством был Союз ССР. Федеративным государством является и Россия.

Однако Российская Федерация характеризуется рядом особенностей, существенно отличающих ее от других федераций. Федерация обычно образуется путем объединения двух или нескольких государств в единое союзное государство. Однако образование Российской Федерации (сначала РСФСР) шло совсем другим путем. Россия не является федерацией, созданной как объединение нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих территорию России. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны ее субъектами.

Именно поэтому Российская федерация с самого начала своего создания являлась одновременно и национальным  государством русского народа, составляющего подавляющее большинство ее населения и давшего имя республике, и основанной на автономии федерацией, объединившей в своем составе русский и многие другие народы.

Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с момента своего возникновения эта федерация носила не договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку она была создана не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе того, что ее провозгласила конституция.

Не обладая классическими признаками федеративного государства, Россия как федерация вызывала немало споров. Однако главным аргументом в защиту ее федерального характера служили не те или иные формальные признаки федерации, а воля ее народов, выразивших желание рассматривать свое государство в качестве федеративного.

Ныне Российская Федерация в большей мере походит на классическое федеративное государство, чем ее предшественница - РСФСР. В настоящее время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие автономии, но и области, края, города федерального значения. Таким образом, в настоящее время не часть, как это было прежде, а вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов.

Однако несмотря на изменение многих ее черт, Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией.

 Особенности структуры России как федерации. Российская Федерация, как и любая другая федерация, является не союзом государств, а единым государством. Поэтому находящиеся в ее составе государства - республики не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело - многосторонние и двусторонние соглашения Российской Федерации и ее субъектов о распределении полномочий между ними. Именно таким соглашением является Договор от 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Действуют и соглашения о разграничении  предметов ведения с отдельными субъектами. Первым из них был  Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Этот договор наряду с Конституцией Российской федерации составляет основу отношений Российской Федерации с Республикой Татарстан, не подписавшей в свое время Федеративный договор.

Подобные договоры  заключаются Российской Федерацией и с другими республиками - субъектами Федерации, как подписавшими Федеративный договор, так и не подписавшими его. Однако их цель состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих государств, уже определенный Конституцией Российской Федерации, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации государственных полномочий как Федерацией, так и ее субъектами. Они позволяют повысить уровень взаимопонимания Российской Федерации с ее субъектами, стабилизировать в них политическую обстановку.

В настоящее время Российская Федерация имеет в своем составе три вида субъектов - государства в составе Российской Федерации, преобразованные, как правило, из бывших автономных республик; государственно-территориальные образования - края, области и города федерального значения, бывшие прежде наиболее крупными административно-территориальными единицами Российской Федерации; национально-государственные образования - автономная область и автономные округа. Таким образом, и сейчас сохраняются традиционно свойственные Российской федерации субъекты - автономные образования.

Автономия в Российской федерации - это самостоятельное осуществление государственной власти находящимися в ее составе национально-государственными образованиями в пределах компетенции, устанавливаемой федеральными органами государственной власти при участии соответствующей автономной единицы.

Автономия в Российской Федерации построена по национальному признаку. Это значит, что она создается с учетом национального состава населения, проживающего на ее территории. В зависимости от количества населения, уровня и перспектив развития экономики и других факторов различаются виды автономии - автономная область или автономный округ. При этом принимается во внимание воля населения образовать то или иное автономное образование или преобразовать один вид автономии в другой.

Длительное время автономия в Российской Федерации осуществлялась в двух формах: государственной, которая воплощалась в национальном государстве - автономной республике, и административной, представленной автономными областями и автономными округами.

Государственная автономия характеризовалась более значительным объемом прав, наличием конституции, высших органов государственной власти, законодательства, гражданства. Административная автономия всех этих признаков, характеризующих государственную автономию, не имела.

В настоящее время в Российской Федерации автономия осуществляется только в одной форме - административной.

С учетом изложенного можно сказать, что государственное устройство Российской Федерации - это территориальная организация Российской Федерации, характеризующаяся федеративной формой ее государственных связей с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами.

Государственное устройство Российской Федерации - один из важнейших институтов государственного права в Российской Федерации. Объединяемые им нормы регулируют широкий круг общественных отношений, возникающих в процессе создания и функционирования Российской Федерации и ее субъектов. Они не только регулируют различные стороны государственного устройства Российской Федерации, но и оказывают существенное влияние на содержание других государственно-правовых институтов, поскольку именно государственным устройством Российской Федерации определяются в значительной мере порядок образования, система и компетенция государственных органов как самой Федерации, так и ее субъектов, вопросы гражданства и т. д.

Нормы, составляющие институт государственного устройства, содержатся прежде всего в гл. 3 Конституции Российской Федерации - «Федеративное устройство», определяющей правовые основы статуса Российской Федерации и ее субъектов, дающей полный перечень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также совместную с ее субъектами компетенцию Российской Федерации.

Нормы, охватываемые институтом государственного устройства, содержатся также в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., в нормативных актах органов законодательной власти Российской Федерации; Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; в конституциях, уставах и других законодательных актах субъектов Российской Федерации.

Однако Конституция Российской Федерации рассматривает федерацию в России не только в качестве формы государственного устройства страны, но и как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, установленных в гл. 1 ее Конституции. В государственном устройстве Российской федерации, базирующемся на принципе федерализма, находит одно из проявлений демократизм Российской Федерации как государства.

В России федерализм выступает прежде всего в качестве формы государственной организации национальных отношений. Исторический опыт российского федерализма подтвердил его жизненную необходимость для разрешения национального вопроса в республике, для обеспечения и осуществления суверенитета наций, составляющих многонациональный народ Российской Федерации.

Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории Российской Федерации. Суверенитет нации означает ее верховенство и независимость в решении вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, ее свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности.

          Российский федерализм обеспечивает свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории России. Оно выражается в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации - республик, автономной области, автономных округов, а также в преобразовании одних форм национальной государственности в другие. Свободное развитие наций и народностей означает развитие национального языка.

Однако российский федерализм - это не только форма разрешения национального вопроса в многонациональной республике, но и форма демократизации управления государством.

Федерализм имеет существенные преимущества в этом отношении перед унитаризмом. Децентрализация государственной власти и распределение ее по регионам являются важной гарантией демократизма в управлении государством. Центральная власть в этих условиях лишается монополии на власть и потому не может употребить ее произвольно, повсеместно встречаясь со «сдержками и противовесами». Открывается больше возможностей для устройства управления на местах в соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву интересам других. В результате образуются многочисленные центры интересов со своими особенностями, и вместо единообразия, установленного центром, обеспечивается с его помощью единство в разнообразии, что и составляет высшую цель общественного развития.

Базирующаяся на принципе федерализма децентрализация государственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением.

В соответствии с принципом федерализма основы правового статуса республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливаются и гарантируются Конституцией Российской Федерации. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов не могут противоречить Конституции Российской Федерации. Полномочия государственной власти, не отнесенные Конституцией Российской федерации к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Российской Федерации и республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, осуществляются республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Принципы федеративного устройства РФ. Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой Федерации, но и ее субъектов. К ним, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 5), относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Остановимся на них подробнее.

1. Государственная целостность Российской Федерации. Российская федерация состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов Российской федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации.

Каждому подлинно федеративному государству свойственно унитарное начало. Это начало не является противоположностью федерализму. Такой противоположностью является абсолютно единое государство. Унитаризм и федерализм — те две основные силы, которые действуют внутри федеративного государства и определяют его истинный облик в зависимости от преобладания одной из них. Однако ни одна из этих составляющих не теряет своего влияния полностью. Поэтому если исчезает унитарное начало, то федеративное государство подвергается опасности дезинтеграции, и, наоборот, если нежизненным оказывается федерализм, федеративное государство превращается в абсолютно единое.

Государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской федерации; единым гражданством Российской федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности Российской Федерации; единством системы государственной власти.

2. Единство системы государственной власти. Единство системы государственной власти — одна из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Вместе с тем это единство выступает в качестве одного из важнейших проявлений суверенитета Российской федерации.

Единство системы государственной власти выражается в наличии единого высшего органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти заключаются в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы, принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы - Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти основана на принципе разделения властей не только по горизонтали, т. е. между законодательной, исполнительной и судебной властями, но и по вертикали - разграничения предметов ведения и полномочий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношении, с органами власти субъектов Федерации.

Реализуя принцип разделения властей по вертикали, свойственный сегодня практически всем демократическим государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе права на самостоятельность субъектов Федерации,  Российская Федерация тем самым не только значительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и добивается разграничения их полномочий, т. е. создает систему, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и только вся система в своей совокупности реализует государственную власть в целом.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что разграничение компетенции между органами власти Федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании субъектами Федерации приоритета ее задач и целей, а следовательно, на ограничении субъектов в их правах.

4. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. В Российской Федерации все народы пользуются одинаковыми оравами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях.

Народы Российской Федерации пользуются равными правами на самоопределение, т. е. прежде всего на избрание формы своей государственности. В настоящее время в Российской федерации имеется: 21 республика, одна автономная область и 10 автономных округов. Все они являются формой объединения многих народов. Это означает, что десятки народов имеют в Российской Федерации свою государственность, а следовательно, реализовали на практике свое право на самоопределение.

      Право народов на самоопределение может осуществляться в самых различных формах. Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., такими формами являются: создание суверенного независимого государства; свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним; установление любого другого политического статуса. Однако выбор народом одной из этих форм самоопределения не может вести к разрушению государственного единства и ущемлению прав человека. В Декларации подчеркивается недопустимость использования ссылок на самоопределение для подрыва государственного и национального единства. В ней указывается, что ничто в самоопределении народов «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше; и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны». Аналогичные положения содержатся и в ряде других международно-правовых актов (например, Хельсинкском заключительном акте 1975 года, Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года). 

Таким образом, все народы Российской Федерации имеют право на самоопределение. Однако это право может быть реализовано либо только в рамках Российской Федерации, либо в любой другой форме, но лишь с согласия Российской Федерации.

5. Равноправие субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие означает, что все субъекты Российской Федерации обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе Российской Федерации не может быть одних субъектов, имеющих здесь какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. Именно в этом смысле все субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, равноправны.

Однако из такого равноправия, разумеется, не вытекает, что все субъекты Российской Федерации имеют одинаковые права. Республика в составе Российской Федерации является государством, и она, конечно, не может иметь одинаковые права, скажем, с автономным округом. Вместе с тем бесспорно, равноправными между собой являются все республики в составе Российской Федерации, все области и края, города федерального значения, автономная область, все автономные округа.

Принципы государственного устройства Российской Федерации тесно взаимосвязаны. Их главная цель и практическое назначение состоят в том, чтобы способствовать успешному государственному строительству в Российской Федерации.

Следует сказать, что закрепление в Конституции Российской Федерации федеративного устройства России не означает, что основы и формы сложившейся федеративной организации неизменны. Неизменным должно оставаться деление Федерации на субъекты, хотя сами субъекты могут быть иными; неизменно и тесное сотрудничество между Федерацией и ее субъектами, однако не обязателен на все времена нынешний объем полномочий как Федерации, так и ее субъектов.

 Конституционное регулирование компетенции в РФ. Компетенция - это определяемый Конституцией или законом объем полномочий государственного органа или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности.

Федеративное устройство предопределяет разграничение компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов. Федерация представляет собой добровольный союз, а это, в свою очередь, предполагает свободное самоограничение: часть своих суверенных прав федерация перелает субъектам, а они, в свою очередь, передают часть своих прав федерации.

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г, компетенция в государстве разделяется на:

- собственно федеральную (ст. 71 Конституции РФ);

- совместную: Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ);

• собственно субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ).

К собственно федеральной компетенции но Конституции РФ относятся все вопросы, связанные с (функционированием государства на международной арене, вопросы, требующие единого регулирования но всей стране (энергетическая, космическая системы, денежная система и др.), федеральная собственность и управление ею, установление федеральных налогов и сборов, федеральные органы власти, федеративное устройство и территория России.    

           Субъекты Российской Федерации не имеют права вторгаться в компетенцию России.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ вопросы гражданства также относятся к исключительному ведению Российской Федерации, что гарантирует единство российского гражданства.

Сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов урегулирована ст. 72 Конституции РФ. К ней относится: обеспечение соответствия законов и иных актов субъектов РФ российской Конституции, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, а также координация вопросов здравоохранения, защита семьи и материнства, детства, социальная защита. Традиционно относятся к совместному ведению Федерации и её членов защита средств обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, природопользование, охрана окружающей среды, проведение мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий, установление общих принципов местного самоуправления.

К вопросам ведения самих субъектов Федерации подошли по принципу: «Все, что не запрещено, то разрешено», т.е. все, что не относится к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Федерации и ее субъектов, является компетенцией субъектов РФ.

        Сфера совместного ведения в отличие от предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации, предполагает, что центр и субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.

Предметы совместного ведения, закрепленные в 14 пунктах ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

1. Вопросы государственного строительства и защиты нрав и свобод:

- обеспечение соответствия Конституции и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам;

- защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;

- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Вопросы регулирования экономики, социального и культурного развития:

- разграничение государственное собственности;

- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

- охрана памятников истории и культуры;

- координация вопросов здравоохранения;

- защита семьи, материнства, отцовства и детства;

- социальная защита, включая социальное обеспечение.

3. Вопросы экологии и экологической безопасности:

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

- особо охраняемые природные территории;

- осуществление мер но борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

4. Вопросы деятельности правоохранительных органов и функционирования правовой системы:

- кадры судебных и правоохранительных органов;

- адвокатура, нотариат;

- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

5. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Если международный договор Российской Федерации затрагивает вопросы, отнесенные к ведению субъекта РФ, то требуется согласование с его органами власти. Субъекты вправе представлять Федерации рекомендации о заключении международных договоров.

Реализация сферы совместного ведения включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации.

         Федеральные округа: связующее звено в механизме российского федерализма.   12 мая 2000 г. В.Путин подписал Указ № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", существенно изменивший структуру территориального управления страной. Между всенародно избранным Президентом России и избранными населением главами исполнительной власти субъектов РФ появилось еще одно управленческое звено, обязанное своим происхождением не воле электората, а исключительно решению высшего должностного лица страны.

Институт полномочных представителей Президента формально предусмотрен Конституцией РФ. Вместе с тем в этом документе лишь зафиксировано право Президента назначать своих полномочных представителей. В каких случаях и для каких целей — там не уточняется. Отсутствуют указания на это и в федеральных законах.

          К моменту подписания Указа реальная российская практика знала три разновидности полномочных представителей Президента. Во-первых, таковые действовали в федеральных органах государственной власти — Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде и т.п.; во-вторых, они назначались для выполнения разовых поручений: в частности, для оглашения в Федеральном Собрании особо важных законопроектов; в-третьих, они выступали в качестве своего рода комиссаров при главах субъектов Федерации. Именно о преобразовании последнего института и шла речь в упомянутом Указе.

         Поскольку возможность создания федеральных округов не оговорена ни в Конституции, ни в федеральных законах, правовая природа данных образований принципиально отличается от правовой природы республик, краев, областей и автономных округов РФ. Федеральные округа не являются ни макросубъектами Федерации, ни объединениями ее субъектов, а представляют собой результат условной "нарезки" территории страны в интересах более эффективного, относительно приближенного к регионам президентского контроля и администрирования. Всего семь таких округов. Своеобразная экстерриториальность округов по отношению к каждому отдельному субъекту РФ призвана обеспечить их независимость от региональных элит.

         Показательно, что границы федеральных округов не совпадают ни с границами ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации, ни с традиционным макроэкономическим районированием.  

       Указом от 12 мая к числу ключевых задач полномочных представителей Президента в федеральных округах были отнесены:

— организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

—  контроль над исполнением решений федеральных органов государственной власти;

— создание условий для проведения в жизнь кадровой политики Президента РФ;

—  предоставление Президенту регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округе и внесение соответствующих предложений.

        Таким образом, на полномочных представителей Президента фактически было возложено три круга задач: (1) надзор за работой органов власти в субъектах Федерации, (2) согласование с Москвой кандидатур на ключевые административные посты и поддержка кандидатов Центра на региональных и муниципальных выборах, (3) организация работы органов государственной власти. Но если идея внерегионального надзора за органами власти субъектов Федерации и независимого от них мониторинга ситуации в регионах кажется вполне продуктивной, то этого никак нельзя сказать о попытке поручить полномочным представителям Президента организацию работы соответствующих органов. Во-первых, в федеративном правовом государстве, каковым является (или хочет стать) Россия, компетенции каждого уровня власти определяются Конституцией и законом. Следовательно, они не могут быть перераспределены иными нормативно-правовыми актами. Между тем понятие "организация" работы, использованное в тексте Указа, предполагает выполнение полномочными представителями некоторых функций руководства в отношении региональных государственных структур. Другими словами, устанавливается соподчинение, не предусмотренное Конституцией. Во-вторых, у полномочных представителей Президента в федеральных округах отсутствует инструментарий, необходимый для такого рода деятельности. Его придется создавать заново, что утяжелит и без того непомерно разросшийся государственный аппарат.

       Наиболее очевидная задача полпредов заключалась в том, чтобы в кратчайшие сроки обеспечить ликвидацию несоответствия конституций (уставов) и законов субъектов РФ Конституции страны и восстановить конституционный принцип верховенства федерального законодательства. Эта задача была тем более актуальной, что к моменту издания Указа примерно каждый пятый закон субъектов Федерации содержал позиции, противоречащие общероссийскому законодательству.

           Одна из слабых сторон института полномочных представителей Президента в федеральных округах заключается в том, что он представляет собой чисто бюрократическую структуру, не связанную с волеизъявлением граждан. Да и степень публичности деятельности самих полномочных представителей Президента невысока. Не случайно в 2001 г., по данным опросов общественного мнения, лишь около четверти граждан знали имя полпреда в своем федеральном округе. Ситуация изменилась за эти годы в лучшую сторону, но не намного.

        Пока не очень ясно, какие функции возьмут на себя полномочные представители Президента в федеральных округах после того, как будут окончательно упорядочены отношения между Центром и субъектами Федерации. Некоторые региональные лидеры полагают, что полпредам следует заняться экономикой — например разработкой, лоббированием и координацией межрегиональных макроэкономических программ. Но для предоставления федеральным округам экономических полномочий пока нет законодательных оснований. Кроме того, как уже отмечалось, у полномочных представителей Президента нет соответствующих управленческих механизмов. Наконец, вызывает сомнения целесообразность создания еще одного уровня управления экономическими процессами, особенно учитывая четко выраженную ориентацию Президента на дальнейшую дебюрократизацию экономики.

        Судя по всему, Президент формулирует требования к своим полномочным представителям в федеральных округах иначе. На первое место он ставит координацию работы правоохранительных органов. Это серьезнейшая задача, и ряд губернаторов позитивно оценивает взаимодействие с полпредами в этой сфере. Непонятно, правда, почему с такой координацией во всероссийском масштабе не справляются соответствующие федеральные министерства с их мощными вертикальными структурами и системами управления и является ли создание дополнительного координирующего органа необходимым условием ее налаживания.

         Далее, Президент придает большое значение продолжению работы по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным и разграничению полномочий между Центром и регионами. Однако опять же не совсем ясно, в чем тут будет состоять роль полпредов. Ведь есть конституционные органы, которые уполномочены заниматься данными вопросами: Совет Федерации, призванный аккумулировать позиции регионов, и обе палаты Федерального собрания, осуществляющие законодательные функции. Имеется и специально предназначенный для проведения концептуального анализа, хотя и неконституционный Государственный совет.

      В качестве еще одной долгосрочной задачи, решение которой следует возложить на полномочных представителей Президента в федеральных округах, называют также оптимизацию присутствия федеральных органов в регионах. Общепризнанно, что эти органы в регионах раздуты. Поэтому главным вектором оптимизации могло бы стать сокращение региональных отделений федеральных структур, что, кстати, соответствует провозглашенному Президентом курсу на удешевление государственного аппарата. Но полномочный представитель - фактический руководитель федеральных органов в округе. Ожидать, что он сам добровольно возьмется за сокращение собственного бюрократического аппарата — значит  предаваться несбыточным мечтам.

        Иными словами, в стратегическом плане будущее федеральных округов, а соответственно — и полпредов остается весьма неопределенным. Быть может, введение института полномочных представителей Президента в федеральных округах — лишь очередной шаг на пути поиска адекватных реше-ний методом проб и ошибок. Это не лучший способ, но другого у нас пока нет. Во всяком случае, по первым результатам нет резонов ни превозносить этот институт — достижения его пока скромны, ни демонизировать его как потенциального разрушителя федеративных начал. Вряд ли имеют под собой почву и высказываемые некоторыми аналитиками опасения, что со временем федеральные округа станут базой формирования надрегионального самосознания граждан, таящего в себе угрозу появления нового, макроре-гионального, сепаратизма. Социологические исследования пока не дают для таких опасений каких-либо оснований. Представляется, что стратегическое будущее у рассматриваемого института есть — и прежде всего как у надзорного, контролирующего органа.  

        Прежде чем говорить об оптимизации структуры управления (в т.ч. территориального) в России, необходимо уточнить, о какой собственно структуре идет речь. Как известно, структура федеральных органов исполнительной власти может рассматриваться по горизонтали и по вертикали. Горизонтальная структура подразумевает спецификацию управленческих ниш, которые закрепляются за тем или иным федеральным исполнительным органом (министерством, государственным комитетом и пр.). Что касается структуры вертикальной, то в государстве федеративного типа она предполагает распределение аппарата (полномочий) того или иного федерального органа по всем "этажам" власти и управления либо, соответственно, ограничение сферы его деятельности только самим федеральным уровнем. Характер такой структуры предопределяет возможность федерального органа действовать на местах либо непосредственно через своих представителей (территориальные органы), либо опосредованно — через функционально близкий аппарат управления регионального и местного масштаба.

           Формирование горизонтальной структуры федеральных органов исполнительной власти в годы реформ осуществлялось довольно хаотично — изменения здесь происходили столь же постоянно, сколь и бессистемно. Частые смены правительств неизменно влекли за собой перетряхивание ведомственной структуры, причем противоположные по своей направленности действия каждый раз оправдывались нуждами совершенствования государственного управления. Так, одно из ключевых звеньев в этом блоке — Министерство экономики России — то сливалось с Министерством финансов, то отделялось от него, то "впитывало" функции прочих ведомств, то "выделяло" их из себя, пока наконец не было преобразовано в Министерство экономического развития и торговли. В свою очередь, Министерство финансов лишилось значительной части своих функций, перешедших к Федеральному казначейству и Министерству по налогами и сборам, и утратило возможность эффективного контроля за финансово-бюджетным аппаратом регионального звена управления. Не менее показательна и судьба относительно недавно возникшего Министерства промышленности — это уже четвертая попытка создать соответствующее ведомство в России с начала реформ. Бесконечная реорганизация ведомства, отвечающего за федеральную, национальную и миграционную политику, завершилась ликвидацией Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики, передавшего часть своих полномочий Министерству экономического развития и торговли (развитие федеративных отношений и местного самоуправления) и Министерству внутренних дел (миграция). Перестраивались также антимонопольное и статистическое ведомства. Многие экономические министерства то появлялись, то исчезли (по внешнеэкономической деятельности, по поддержке и развитию малого предпринимательства и пр.), хотя внятных экономических мотивов того или иного решения представлено не было.

        Следует отметить, что взгляд на федеральные округа как на важное звено в системе государственного управления разделяют далеко не все. Его противники апеллируют к тому, что подобные структуры не смогут эффективно работать, поскольку их место в системе органов государственной власти и управления не обозначено конституционно. Конечно, проблемы здесь есть. Но они не носят фатального характера и могут быть решены на базе действующего законодательства и его частичных корректировок. Согласно Конституции РФ (ст.78 п.1.), "федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц". При этом в Основном законе не содержится указаний на то, что такие территориальные органы должны быть строго "привязаны" к отдельным субъектами Федерации и не могут действовать на межрегиональной основе.

Правда, ст. 110 Конституции относит к исполнительной власти только правительство РФ, а не президентскую администрацию, частью которой являются полномочные представители Президента в федеральных округах. Иными словами, в рамках нынешней правовой системы и сами представители Президента, и их аппарат по существу оказываются эмиссарами не федеральной власти, а лишь администрации Президента. Это затрудняет их взаимодействие с окружными органами федеральной власти (правительства РФ), равно как и с органами власти и управления субъектов РФ.

       Конституция дает четкую характеристику РФ как федеративного государства и закрепляет правовые основы его.    

         Российская Федерация - государство, состоящее из частей, имеющих статус субъектов государства (краев, областей, республик, автономных округов, городов федерального значения). Федеративный характер российского государства проявился пока еще не в полной мере.

Во-первых, потому что субъекты Федерации, сформировав свой государственный механизм, пока собственной судебной системы не имеют. В России существует единая судебная система во главе с Верховным Судом Российской Федерации (Высший Арбитражный Суд возглавляет систему арбитражных судов), рассматривающим все судебные дела в последней инстанции.

Во-вторых, не сформирована субъектами Федерации и своя правовая система. Федеральное законодательство по-прежнему имеет доминирующее значение и касается всех сколько-нибудь значимых вопросов. Законодательство субъектов Федерации невелико по объему и имеет в основном конкретизирующий, вспомогательный характер.

В-третьих, в России хотя во взаимоотношениях с субъектами Федерации и применяется двухканальная система налогов, но используется самый жесткий ее вариант (предприятия сами, а не субъект Федерации в целом, уплачивают налоги в федеральный бюджет наряду с уплатой налогов в бюджет субъекта Федерации). Кроме того, процентное соотношение налогов федеральных и республиканских (областных, краевых) пока дает крен в сторону федеральных.

             Вместе с тем зачатки федерализма в России уже значительны, и, вероятно, в скором будущем мы с полным основанием будем считаться федеративным государством. Искусственная же спешка с созданием федерации может принести только вред. Народы, объединенные в национально-территориальные образования (республики, автономные округа), и население, проживающее на территории краев и областей, должны иметь соответствующие предпосылки для обретения самостоятельности, допускаемой в федерации. Речь идет о необходимой для этого политической зрелости, без которой все материальные, финансовые средства, оставляемые в субъектах Федерации, будут разбазариваться, исчезать, как в "черной дыре", а не обращаться на повышение благосостояния людей, проживающих на территории субъектов Федерации.  Не следует забывать, что до 1991 г. Россия, формально считаясь федерацией, таковой на самом деле не была. Полнокровные федеративные отношения не могут быть установлены в одночасье , тем более, что идет процесс укрупнения субъектов РФ.