Развитие системы межбюджетных отношений во взаимодействии органов государственной и муниципальной власти территории
статья по экономике по теме

Развитие системы межбюджетных отношений во взаимодействии органов государственной и муниципальной власти территории

Термины межбюджетные отношения, межбюджетное регулирование, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, мало что говорят обычному гражданину и мало кто из людей обращает внимание на них. Наверное, так и должно быть поскольку жителю конкретного региона или муниципального образования не интересно за счет каких средств осуществляется решение обязательств государства перед населением. А вместе с тем важность данного вопроса для благополучия конкретного гражданина очень сложно переоценить.

  Выстраиваемая в Российской Федерации бюджетная система, в части финансовых взаимоотношений между различными уровнями основывается на трех основных принципах: принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, принцип сбалансированности бюджета и принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Все эти принципы являются обязательными для соблюдения и определены условиями развития государства.

Исторически так сложилось, что Россия является страной с большими территориями, разными климатическими зонами, не равномерно распределенной плотностью населения, с разной транспортной доступностью и удаленностью, высоким уровнем экономической дифференциации регионов. В таких условиях очень остро встает вопрос справедливой и равной бюджетной обеспеченности, как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований.

В качестве объекта изучения, где переплетаются все вышеуказанные различия, и проблемы характерные в целом для страны, в части межбюджетного регулирования рассматривается Ямало-Ненецкий автономный округ.

Ямало-Ненецкий автономный округ является одним из благополучных регионов страны, с большой территорией более 750 тыс. квадратных километров, при этом население 546 тыс. человек, плотность населения около 0,7 человек на 1 квадратный километр. В состав территории входит 58 муниципальных образований 6 городских округов, 7 муниципальных районов и 45 поселений.

Конкурентными преимуществами социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа являются:

- богатый природно-ресурсный потенциал (газ, нефть, руды, уголь, лесные ресурсы);

- географическая близость к глобальной транспортной коммуникации - Северному морскому пути;

- развитая газотранспортная инфраструктура;

- высокий уровень развития строительного производства. Роль этого вида деятельности в общем объеме промышленного производства Ямало-Ненецкого автономного округа составляет почти 11 процентов в сравнении с 5 процентами в целом по Российской Федерации и Уральскому федеральному округу;

- мощный нефтегазодобывающий комплекс.

Основными стратегическими приоритетами социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на долгосрочную перспективу являются повышение эффективности воспроизводства минерально-сырьевой базы и нефтегазодобывающей промышленности, развитие транспортной и энергетической инфраструктуры, диверсификация экономики региона, а также сохранение и развитие традиционного уклада жизни коренных малочисленных народов.

Развитие Ямало-Ненецкого автономного округа в первую очередь связано с реализацией крупнейших инвестиционных проектов «Урал Промышленный - Урал Полярный» и «Освоение месторождений полуострова Ямал».

Реализация проектов в топливно-энергетическом и транспортном комплексах способствует к существенному изменению пространственной структуры экономики региона и будет определять в дальнейшем доминирующую роль газодобывающей отрасли. В то же время осуществление проектов по добыче твердых полезных ископаемых и в нефтегазохимии будет способствовать диверсификации экономики автономного округа.

В финансовом плане Ямало-Ненецкий автономный округ на протяжении многих лет является самодостаточным, не дотационным регионом, т.е. не является получателем дотаций из федерального бюджета. Основными налогоплательщиками в бюджет автономного округа являются компании:  ОАО «Газпром»,  ОАО «Газпром нефть», ОАО «НК Роснефть», ОАО «Новатэк».

Несмотря на то, что регион является финансово благополучным перед ним также остро стоят проблемы связанные с межбюджетным регулированием внутри субъекта между муниципальными образованиями. Проблемы характерные в целом для страны связанные с неоднородность экономического развития присущи и муниципальным образованиям Ямало-Ненецкого автономного округа. Так есть муниципалитеты, назовем их условно «богатые» - на территории, которых ведут свою хозяйственную деятельность организации  топливно-энергетического комплекса. Данные муниципальные образования имеют высокую степень экономического развития, обеспечения социальной инфраструктурой, развитую транспортную сеть. А также имеется значительная часть муниципальных образований с условным названием «бедные» - это, как правило, территории с традиционными видами хозяйства (оленеводство, рыболовство и их переработка) и деревообрабатывающая промышленность. Для этих муниципалитетов характерно менее развитая социальная инфраструктура, замедленный темп экономического развития, отдаленность от транспортных узлов, малозаселенность и обширность территорий.

Разрыв бюджетной обеспеченности между самым богатым и самым бедным муниципальным образованием до выравнивания составляет десятки, а то и сотни раз. В связи с этим, перед органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа особо остро стоит вопрос финансовой обеспеченности расходных обязательств местных бюджетов, проведения грамотной сбалансированной бюджетной политики по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований. При этом надо также четко понимать, что любая проводимая бюджетная политика, направленная на устранение территориальной дифференциации уровня предоставления бюджетных услуг, вряд ли позволит решить все проблемы и обеспечит базовый уровень бюджетных услуг любому гражданину вне зависимости от места его проживания.

В целях финансового обеспечения расходных обязательств местных бюджетов региональным органам власти и органам местного самоуправления необходимо обеспечить стабильный рост уровня собственной доходной базы местных бюджетов за счет налоговых и неналоговых платежей.

Для этого на территории Ямало-Ненецкого автономного округа органами местного самоуправления проводятся следующие мероприятия:

1) проводится работа по оформлению прав собственности на земельные участки и имущество физических лиц;

2) осуществляется инвентаризация имущества налогоплательщиков для корректировки налогооблагаемой базы;

3) проводятся аукционы и открытые торги на право аренды объектов муниципальной собственности;

4) проводится техническая инвентаризация и переоценка объектов недвижимого имущества, подлежащих приватизации;

5) выявляются новые налогоплательщики, которые извещаются о необходимости постановки на налоговый учёт;

6) проводится работа по оформлению земельных участков в муниципальную собственность;

7) изымается имущество у арендаторов, не уплачивающих арендную плату в размерах и в сроки установленные договорами аренды имущества, и передаётся новым арендаторам;

8) изымается неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, переданное в хозяйственное ведение, оперативное управление и безвозмездное пользование, принимается в муниципальную собственность бесхозное имущество в порядке, установленном действующим законодательством с последующим включением в прогнозный план приватизации;

9) проводится работа по выявлению физических лиц, сдающих в аренду жилые помещения без надлежащего оформления;

10) ведётся претензионно – исковая работа по взысканию задолженности арендной платы за землю и объекты муниципальной собственности;

11) информируются плательщики о необходимости своевременной и полной уплаты арендных платежей.

Для повышения эффективности формирования доходов местных бюджетов необходимо:

1. совершенствовать систему учета земельных участков;
2. более обоснованно вводить льготное налогообложение или полностью отказаться от него;
3. привлекать к уплате налога на имущество физических лиц объекты, оформленные как недостроенные, или повышать земельный налог на участки, занятые такими объектами;
4. отлаживать систему налогового администрирования и взаимодействия с Федеральной налоговой службы с регистрирующими органами.

Однако, несмотря на проводимую работу органами местного самоуправления, в части увеличения доходов местных бюджетов, зачастую в муниципальных образованиях она не имеет и не может иметь значительный эффект, в виду множества причин административного характера и нежеланием налогоплательщиков осуществлять платежи. Но основным все же является то, что как бы качественно не проводилась работа, существует определенный предел выше которого, даже при 100 процентном учете всех налогоплательщиков, всех объектов налогообложения и сборе платежей, доходы местного бюджета не увеличатся в виду ограниченности налогооблагаемой базы.

Для бюджетов муниципальных образований подавляющая часть их доходов является результатом реализации проводимой органами государственной власти бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений. Так в Ямало-Ненецком автономном округе принят Закон автономного округа от 18 декабря 2009 года № 104-ЗАО «О межбюджетных отношениях в Ямало-Ненецком автономном округе», в соответствии с которым в бюджеты муниципальных образований в автономном округе на постоянной основе переданы налоговые доходы от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащие зачислению в окружной бюджет.

Все принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления меры по увеличению налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в силу действующего в Российской Федерации бюджетного и налогового законодательства не могут обеспечить необходимую доходную базу для исполнения в полном объеме всех расходных обязательств местных бюджетов. Таким образом, за счет средств региональных бюджетов бюджетам муниципальных образований оказывается финансовая помощь.

Рассматривая специфику межбюджетных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе в части финансовой помощи местным бюджетам следует отметить, что объем межбюджетных трансфертов передаваемых из окружного бюджета составляет более 50% от всех расходов окружного бюджета, что по сравнению с другими субъектами Российской Федерации является достаточно высоким показателем. Это говорит о том, что в автономном округе уделяется внимание поддержки финансового баланса, при котором органы местного самоуправления могут самостоятельно принимать решения по управлению общественными финансами, т.е. соблюдается принцип самостоятельности муниципальной власти.

Следует отметить, что финансовая помощь в автономном округе оказывается как в форме целевых межбюджетных трансфертов (субсидии, субвенции), так и в форме нецелевых трансфертов (дотации).

В этой связи стоит отметить, что региональные органы власти, в частности в Ямало-Ненецком автономном округе внедряют прозрачную и объективную методику распределения трансфертов, направленную на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, при которой существуют стимулы для проведения работы направленной на рост собственной доходной базы местных бюджетов, а именно:

а) осуществление оценки бюджетной обеспеченности муниципальных образований с использованием индекса бюджетных расходов и индекса налогового потенциала. Данная методика позволяет распределять трансферты таким образом, при котором муниципальные образования с наименьшей бюджетной обеспеченностью после выравнивания (распределения дотации) не смогло опередить по этому показателю муниципальное образование имеющее более высокий уровень бюджетной обеспеченности;

б)   отказ от использования при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах муниципальных образований позволяет не ставить в прямое соотношение объем получаемой дотации к объему полученных доходов и объему произведенных расходов, т.е. у муниципальных образованиях нет стимулов занижать свои доходы и при этом увеличивать безосновательно свои расходы.  

Территория Ямало-Ненецкого автономного округа специфична своей высокой степенью дисбалансов связанных с развитие социальной инфраструктуры и дифференциации в экономическом развитии. Применяемая методика распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в автономном округе не может учитывать наличие таких критических разрывов в экономическом и социальном развитии отдельно взятых территорий. В результате органы власти автономного округа в рамках действующего бюджетного законодательства вынуждены предоставлять дотацию на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, которая распределяется между бюджетами муниципальных образований, объем расчетных доходов, которых с учетом распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из окружного бюджета ниже объема их расходных обязательств, связанных с решением вопросов местного значения.

Таким образом, можно сделать вывод, что без ускоренных темпов экономического развития муниципальных образованиях, в условиях действующего бюджетного и налогового законодательства, невозможно отказаться полностью от механизма финансовой помощи муниципальным образованиям в форме дотации.

Подводя итог можно констатировать тот факт что, несмотря на достаточно высокий уровень благополучия такого региона как Ямало-Ненецкий автономный округ с его стабильной финансовой системой, постоянно растущими доходами бюджета, сбалансированностью окружного и местных бюджетов, в системе межбюджетных отношений существуют проблемы актуальны для всех субъектов Российской Федерации, главная из которых низкий уровень собственных доходов местных бюджетов. На современном этапе важнейшими направлениями реформирования бюджетного процесса в целом, и межбюджетных отношений в частности являются:

1. Пересмотр на федеральном уровне распределения основных налоговых доходов в пользу укрепления финансовой самостоятельности местных бюджетов с одновременной инвентаризацией действующих расходных обязательств муниципальных образований и по необходимости законодательного перераспределения их на региональный и федеральный уровни.
2. Осуществление последовательной налоговой политики со стороны федерального центра в части разграничения доходных источников, отмена установленных на федеральном уровне действующих льгот как для отдельных налогоплательщиков по региональным и местным налогам, введенным Налоговым кодексом Российской Федерации, так и в результате принимаемых решений направленных на поддержку и развитие тех или иных отраслей экономики.
3. Обеспечить предсказуемость и стабильность системы межбюджетных отношений. Для этого необходимо разработать стратегию межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации и муниципальных образованиях на долгосрочную перспективу.
4. Сокращение количества субвенций в общем объеме межбюджетных трансфертов, что позволит повысить качество финансового управления государственными и муниципальными финансами. Поскольку при выполнении муниципальными образованиями делегированных полномочий органы местного самоуправления не заинтересованы в максимально эффективном исполнении по сути чужих полномочий, которые помимо всего зачастую накладывает на них еще и дополнительные расходы в виде их администрирования.
5. Активизировать практику внедрения «блочных трансфертов», которая заключается в выработке компромиссных решений между целевой направленностью межбюджетных трансфертов и обеспечением гибкости в расходовании получаемых средств путем предоставления блочных трансфертов на финансирование комплекса мероприятий и отраслей. Данная практика позволит предоставить муниципалитету возможность выбора конкретных направлений финансирования в рамках общей задачи оптимального решения вопросов местного значения.
6. На региональном уровне осуществить разработку и утверждение формализованных порядков распределения всех межбюджетных трансфертов, действующий порядок распределения которых не формализован.
7. Изменить действующий порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления с целью обеспечения качественного выполнения возложенных на них функций в части администрирования доходных источников местного бюджета.
8. Внедрение финансовых механизмов стимулирования органов местного самоуправления, реализующих мероприятия по увеличению доходной базы местных бюджетов, оптимизации бюджетных расходов, разработке и реализации муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Также органам местного самоуправления стоит уделить большое внимание обеспечению сбалансированности совей бюджетной системы, следует проводить такую бюджетную политику, которая позволяла бы жить по средствам.