Исследовательский проект по обществознанию «Отражение местного самоуправления в конституциях СССР, РСФСР, России»

Муниципальное казенное общеобразовательное учреждение

«Средняя общеобразовательная школа № 4»

Направление: социально-гуманитарное и экономическое

Название работы: «Отражение местного самоуправления в конституциях СССР, РСФСР, России»

Автор работы:

Фоменко Валерия, 9 класс

Место выполнения работы: 

МКОУ СОШ № 4 с.Малые Ягуры

Туркменского района

Ставропольского края

Руководитель:

Фоменко Анжелика Анатольевна,

учитель обществознания

МКОУ СОШ №4, с.Малые Ягуры

с. Малые Ягуры 2015

Содержание Введение…….……………………………………………………………………3 1. История становления местного самоуправления в России………………..4  1.1. Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР 1918 года и Конституции РСФСР 1925 года…………………………………….4 1.2.  Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года…………………………………….6 1.3. Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года……………………………………7 1.4. Система местного самоуправления на основании Конституции РФ 1993г. и Федерального Закона РФ от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»………………………..9 2. Исследовательская часть. Анализ Конституций в части местного самоуправления…………………………………………………………………..10 2.1. Место и роль местных органов власти в советском государстве………..10 2.2. Место и роль местных органов власти в Российской Федерации…11 Заключение………………………………………………………………………12 Литература………………………………………………………………………..14

Введение.

Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы государства является реорганизация механизма государственной власти, и как элемент этой власти — местное самоуправление, которое является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве.

Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но, ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления.

Таким образом, неоспорима актуальность исследования, посвященного проблемам местного самоуправления. Однако, как верно указывает И.И. Овчинников: «Местное самоуправление - это проблема не организации системы управления на местном уровне, а вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления, как в субъекте, так и в стране в целом». На основе анализа правовых документов я попыталась рассмотреть проблему усиливающегося отрыва решения вопросов местного управления от потребностей  жителей как его главных субъектов.

Цель исследования: определить состояние, тенденции и особенности местного самоуправления, а также выявить формы, методы и пути повышения его эффективности.

Цель исследования предполагает решение следующих задач: исследовать правовые документы; дать анализ теоретических выкладок на проблематику местного самоуправления; выявить социальную сущность местного самоуправления и его влияние на повседневную жизнь населения; раскрыть эволюцию основных форм местного самоуправления; изучить реальное состояние социально-политических процессов на муниципальном уровне.

Предметом исследования станет процесс становления и развития местного самоуправления в России. А рамки исследования будут ограничены исследованием двух базовых основ местного самоуправления, российской и советской.

Основными методами исследования станут конкретно-исторический и сравнительно-правовой.

В данной работе будут проанализированы как нормативные акты, регулирующие вопросы местного самоуправления на разных исторических этапах, так и работы известных ученых, посвященные данной теме (Васильев В.И., Овчинников И.И., Выдрин И.В., Кокотов А.Н., Гладышев А.Г., Гильченко Л.В., Авакьян С., Трусовой Е.М., В.В. Еремян и М.В. Федоров, и др.).

1. История становления местного самоуправления в России.

1.1. Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР 1918 года и Конституции РСФСР 1925 года.

После Октябрьской революции 1917г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять собой низовое звено единого государственного аппарата.

Городские массы выступали за создание демократизированного самоуправления без ограничений их деятельности со стороны администрации. Однако добиться самостоятельности муниципальных органов было довольно сложно. Существовала неразбериха в системе управления, противоречия: в структуре и полномочиях органов. Как отмечает А.Н. Буров, роль и значение местных Советов были изначально политизированы, они рассматривались как первичные ячейки осуществления «пролетарской диктатуры». Они представлялись не только и не столько как органы решения местных проблем на основе общественной самодеятельности, а скорее как органы, через которые «трудящиеся и эксплуатируемые массы» реализовывали бы свои классовые интересы.

В первой Конституции РСФСР 1918 г. расширялись и конкретизировались права Советов; «все местные дела решаются исключительно местными Советами; за ними признается право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий»; было предоставлено право решать вопрос о границах административно - территориальных единиц; занимались организацией работы местных предприятий; организовывали общественные столовые, общежития, пытались регулировать вопросы труда и заработной платы; разрабатывали совместно с профсоюзами тарифы, осуществляли различные мероприятия по охране труда и решению жилищных вопросов; создавали народные начальные и средние школы, принимали меры по изданию новых учебников и учебных пособий; осуществляли меры по обеспечению бесплатного медицинского обслуживания, проводили различные мероприятия в области санитарии, гигиены и профилактики. В области земельно-коммунального хозяйства (согласно пункту 28), горсоветы ведают эксплуатацией и сдачей в аренду городских земель и угодий.

Естественно, весьма важной проблемой деятельности местных Советов была проблема их финансирования. 18 февраля 1918 г. Наркомвуд рекомендовал местным Советам изыскивать источник средств существования на местах путем беспощадного обложения имущих классов», которые были обложены специальным налогом. Очень важным в этой связи представляется тот факт, что все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

 В 1925г. было принято Положение о городском Совете, где декларировалась новая роль Совета как «высшего органа власти на территории города и в пределах своей компетенции». Советы получили право издавать постановления, образовывать избирательные комиссии по перевыборам, определять избирательные районы и порядок проведения выборов.

 В 1930г. ликвидируются отделы коммунального хозяйства местных Советов, и тем самым вообще прекращается самостоятельная деятельность Советов. Это и было, как отмечает А. Н. Буров, фактическое умерщвление городских Советов, так как город из относительно независимого образования превращался и придаток индустрии, призванные проводить политику центральной власти на местах.

1.2.  Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года.

Конституция СССР 1936г. и Конституция РСФСР 1937г. преобразовали местные Советы рабочих, крестьян и красноармейцев в Советы депутатов трудящихся, что в юридическом плане следует рассматривать как шаг на пути к демократизации. С упразднением съездов Советы стали постоянно действующими органами власти и управления. Они формировались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Местные Советы провозглашались полновластными органами на своей территории и были призваны решать наиболее важные вопросы государственного, хозяйственного, социально-жилищного строительства. На деле же в условиях сформировавшегося тоталитарного режима Советы были очень далеки от реального полновластия и демократизма.

На основании Указа «О военном положении», в период ВО войны, все функции органов государственной власти были в прифронтовых территориях переданы Советам фронтов, армий и округов. Вся полнота власти сосредоточивалась в руках Государственного Комитета Обороны. На этот чрезвычайный высший орган руководства страной были возложены главные функции управления, связанные с войной, обеспечение материальных и иных условий ведения военных действий. Постановления ГКО подлежали беспрекословному исполнению всеми государственными органами, общественными организациями и гражданами.

В 50—80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» и др. Так в 1956г. местные Советы стали самостоятельно распределять денежные средства своего бюджета. Расширились также источники доходов, идущих непосредственно в бюджеты местных Советов, так доходы, поступающие по подоходному налогу с колхозов, одиноких и малосемейных граждан, полностью зачисляются в республиканский и местные бюджеты.

1.3. Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года.

Значительное место развитию местного самоуправления было отведено в Конституции СССР 1977г. и Конституции РСФСР 1978г. В этих Основных законах был зафиксирован принцип верховенства Советов как единственных органов государственной власти. Закрепляя полновластие Советов, они устанавливали, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. Специальная глава Конституции РСФСР была посвящена местным органам власти и управления. Были четче и полнее разработаны функции местных Советов. В их ведении находилась значительная часть предприятий местной промышленности, сельского хозяйства, торговли и общественного питания, ремонтно-строительных организаций, электростанций и т. д.

Краевые, районные, городские Советы могли образовывать отделы и управления исполкомов, утверждать и освобождать от должности руководителей; отменять решения нижестоящих Советов; создавать наблюдательные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, комиссии по борьбе с пьянством; комитеты народного контроля; утверждать структуру и штаты исполнительного комитета; направлять средства на жилищно-коммунальное, культурно-бытовое строительство и благоустройство;  утверждать представления в исполнительные комитеты вышестоящих Советов по вопросам, связанным с изменением административно - территориального устройства.

Объем прав и обязанностей местных Советов зависел от их звена. Так, областные, краевые Советы сосредоточили в своих руках все нити руководства экономическим и социальным развитием. Районный Совет как узловое звено местных органов власти выступал организатором развития всех отраслей местного хозяйства, непосредственно руководил развитием местной промышленности, всем делом социального, коммунально-бытового, культурного, торгового обслуживания населения, народным образованием, здравоохранением.

Городские Советы руководили учреждениями культуры, государственной и кооперативной торговлей, общественного питания, предприятиями бытового обслуживания, благоустройством городов, коммунальным хозяйством. В их ведении находилось руководство всей деятельностью школ, внешкольным воспитанием детей, работой по медицинскому и пенсионному обслуживанию населения и т. д.

Сельские и поселковые Советы контролировали деятельность колхозов и совхозов и оказывали им помощь в развитии сельскохозяйственного производства.

Главной организационно-правовой формой деятельности местных Советов являются сессии - это созванное в установленном законом порядке общее собрание депутатов Совета, правомочное решать все вопросы его компетенции. Периодичность сессий местных Советов определялась Конституциями союзных и автономных республик и законами о местных Советах: сессии краевых, областных Советов, Советов автономных областей, автономных округов, районных, городских и районных в городах Советов проводились не реже 4 раз в год. Периодичность сессий сельских и поселковых Советов - 6 раз в год.

1.4. Система местного самоуправления на основании Конституции РФ 1993г. и Федерального Закона РФ от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993г. признает и гарантирует местное самоуправление в статьях 3, 12, 130—133 и др. В статье 2 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. говорится: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации». Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 КРФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.

Конституция Российской Федерации, не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Конституция РФ, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством, но и не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, допуская возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований.

2. Исследовательская часть. Анализ Конституций в части местного самоуправления.

        2.1. Место и роль местных органов власти в советском государстве.

Определяя признаки местного самоуправления, свойственные ему в СССР, Л. Велихов указывает на различие в характере власти центральной и муниципальной. Центральная власть - власть суверенная, а власть органов местного самоуправления - власть подзаконная. Различия природы государственной власти и местного самоуправления можно кратко представить через сравнение «формулы» власти (Приложение, табл. 1).

Анализ социально-экономической деятельности местного самоуправления показал, что наиболее значимыми заботами муниципального уровня являются развитие местной экономики, решение вопросов, связанных с безработицей, трудоустройством и бедностью. Наиболее проблемными в муниципальном управлении остаются такие функции, как координирующая и контрольная, связанные с косвенным и прямым участием органов местной власти в развитии местного экономического сектора, в решении вопросов муниципального хозяйства.

Вместе с тем наряду с этим выявлены первые результаты опыта модернизации форм и методов местного самоуправления. В контрольно-организационной практике муниципальные органы используют инвестиционные конкурсы, муниципальные заказы, применение санкции против должников местного бюджета и пр. В то же время анализ социальных проблем местного самоуправления показал сложность налаживания механизма обеспечения витальных потребностей жителей — структур здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, жилищного строительства и охраны окружающей среда. Ответственность за решение большого числа социально острых проблем местного уровня возлагается в массовом сознании на федеральные органы государственной власти, а в результате децентрализации власти и управления практический механизм их реализации передан в ведение региональных и местных властей. Центр стремится снять с себя бремя местных забот и оставить за собой функции регулирования и контроля, что приводит к возникновению различных социальных конфликтов.

Анализируя законодательство того периода, я хочу выделить три характерные черты присущие местному самоуправлению. Во-первых, местные  органы власти и управления, действовали в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных органов власти, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих органов. Принцип отбора в Советы стал принципом отбора, который производился партийными структурами, следовательно, обоснованным является принцип «демократического централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой централизованной системы управления.

 2.2. Место и роль местных органов власти в Российской Федерации.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, в силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений. Местное самоуправление в Российской Федерации  — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая действует в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995г. вслед за Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: «муниципальное образование – это не только административно-территориальная единица, но и муниципальные образования, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Заключение

Проведенные анализы нормативных документов в части местного самоуправления позволили выделить критерии различия местного самоуправления и государственной власти, а также сформировать признаки проведения власти на местах. На основе этих сравнений  я определила формы взаимодействия местного населения и местной власти в России. В Приложении, оформленного брошюркой я описываю и сравниваю совокупность признаков государственной власти, местного самоуправления, территориального общественного самоуправления и административного управления. Для этого предлагается сравнительная таблица (Приложение, табл. 2).

На основании проведенного анализа исторического опыта развития местного самоуправления в России, СССР и РСФСР можно сделать вывод о необходимости использования ряда его позитивных достижений в современной практике муниципального строительства и реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. В их числе можно было бы:

1) четко разделить местное самоуправление на городское и сельское и их самостоятельное (отдельное) правовое регулирование в форме федеральных законов о самоуправлении в средних и малых городах и поселках; о самоуправлении в сельских поселениях;

2) законодательно закрепить, что власть и управление в больших, крупных и крупнейших городах и на объединенных территориях (районы, сельские округа) осуществляется на основе сочетания государственных и самоуправленческих начал, предусмотрев порядок формирования и функционирования соответствующих представительных и исполнительных органов;

3) предусмотреть возможность участия в составе органов городского и сельского самоуправления представителей других видов самоуправления, действующих на соответствующей территории, путем их делегирования;

4) добиться повсеместного образования органов местного самоуправления. Это особенно относится к сельским поселениям, в более чем половине, которых такие органы на сегодняшний день отсутствуют. В стране существует свыше 24 тыс. сельских поселений, тогда как органы местного самоуправления действуют только в 12 тыс. муниципальных образованиях, включая городские поселения и объединенные территории. Это позволит включить в процесс самоуправления новые дополнительные силы народных масс.

Литература

1. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999.

2. Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. – М.: Юрид. лит., 1996, - с.99.

3. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / Васильев В.И. – М.: 1999, - с. 24.

4. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. – М.: 1996, - с. .13.

5.  Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Юристъ, 1997, -с. 44.

6. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века), - М., 1998, - с. 73.

7. Васильчиков. А. О самоуправлении. Том I, - СПб., 1870, с. 63-64.

8. История советской конституции (в документах) 1917-1956, - М., 1957, - с.94

9. Миронов О.О. Административно-территориальные единицы—субъекты советского конституционного права// «Проблемы конституционного права», Саратов, 1869, - с. 47—58.

10. Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти, - М., 1967, - с.44 11. Лепешкин А.И., Ким А.И. и др. Курс советского государственного права т. 2, - М., 1962, - с. 517.

12. Дыльнов Г.В. Советы народных депутатов в политической системе развитого социализма. – Изд. Саратовского ун-та, 1982г. - с33

13. А. И. Лепешкин, Местные органы Советского государства (1921— 1936 гг.), М., 1959, - с. 393

14. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. «О рабочих поселках» (СУ РСФСР 1926 г. № 65, ст. 509), постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 6 июня 1927 г. «О курортных поселках» (СУ РСФСР 1927 г. № 56, ст. 384); постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня 1927 г. «О дачных поселках» (СУ РСФСР 1928 г. № 8, ст. 70); постановление Президиума ЦИК СССР от 27 сентября 1934 г. «Об организации Советов в крупных рабочих поселках, совхозах, удаленных от сельских Советов не менее чем на 8 км» (СЗ СССР 1934 г. № 56, ст. 423).

15.  Кряжков В. А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. -1992. -№ 1, - с. 13

16. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

17.  Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

18.  Конституция РФ. – М.: 1996., - с. 32.

19. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: 1997, - с. 528.