государственная и муниципальная служба

Становление советской системы государственного управления (1917-1922)

Преобразования Октябрьской революции 

Начало официального формирования новой системы государственного устройства в России началось с 25 октября 1917 г., когда столица Российской империи — Петроград — находилась фактически под контролем восставших (захвачены Государственный банк, телефонная станция, Варшавский вокзал). Утром этого дня было опубликовано написанное В.И. Лениным (1870—1924)обращение «К гражданам России!»:

Временное правительство низложено. Государственная власть перешла в руки органа Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов — Военно-революционного комитета (ВРК), стоящего во главе петроградского пролетариата и гарнизона1.

Вечером 25 октября открылся II Всероссийский съезд Советов, который провозгласил изменение государственной власти:

В связи с этим встал вопрос о формировании новых органов власти. Она была определена в следующем виде. Верховным органом власти объявлялся Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Из 101 его члена 62 являлись большевиками, 29 — левыми эсерами, 6 —меньшевиками-интернационалистами. Председателем ВЦИК был избран Л.Б. Каменев, которого 8 ноября заменил ЯМ. Свердлов. Впоследствии ВЦИК создавал отделы, которым принадлежало право контроля, смещения правительства или изменения его состава.

Съезд Советов образовал временное (т.е. до созыва Учредительного собрания) рабочее и крестьянское правительство — Совет народных комиссаров. Совнарком получил право законодательной инициативы, оставаясь подотчетным и ответственным перед съездом Советов и ВЦИК.

По поводу принципов формирования правительства (многопартийное или однопартийное) на съезде произошла острая дискуссия. Левые эсеры, стремившиеся к созданию широкой социалистической правительственной коалиции, отказались войти в правительство. В результате его сформировали большевики в следующем составе: председатель — В.И. Ленин (Ульянов), народные комиссары: по внутренним делам —А.И. Рыков, земледелия —В.П. Милютин, труда —А.Г. Шляпников, торговли и промышленности —В.Л. Ногин, по иностранным делам —Л.Д. Троцкий(Бронштейн), финансов — И.И. Скворцов (Степанов), просвещения —А.В. Луначарский, юстиции —Г.И. Оппоков (Ломов), продовольствия —И.А. Теодорович, почт и телеграфа —Н.П. Авилов (Глебов), по делам национальностей —И.В. Сталин (Джугашвили), комитет по военным и морским делам —В.А. Антонов (Овсеенко),Н.В. Крыленко иП.Е. Дыбенко.

Таким образом, на II Всероссийском съезде Советов были заложены основы нового государственного устройства — Советской Республики, призванной выражать и защищать интересы трудящихся.

Говоря о решениях IIсъезда, нельзя не подчеркнуть важность принятых первых государственных актов новой власти: Декрета о мире и Декрета о земле.

В докладе о мире, с которым выступил В.И. Ленин, была обоснована необходимость в кратчайший срок начать мирные переговоры. В Декрете о мире Советское правительство обращалось ко всем правительствам воюющих стран и их народам начать немедленные переговоры о заключении справедливого, демократического мира без аннексий и контрибуций.

Существование Советской власти было невозможно без коренной ломки старых аграрных отношений. Декрет о земле стал основой преобразования деревни. Он утвердил главные принципы аграрной политики Советской власти: конфискацию помещичьих земель, передачу помещичьих имений, «равно как всех земель удельных, монастырских, церковных, со всем их живым и мертвым инвентарем»1, в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов.

Важно вспомнить основные положения Декрета. Он декларировал отмену частной собственности на землю (ст. 1); превращение высококультурных хозяйств (питомников, садов, племенных хозяйств и т.д.) в показательные государственные или общественные имения (ст. 3, 4), остальные подлежали разделу; раздел конфискованной земли по трудовой или потребительской норме с периодическими переделами (ст. 7, 8). Положения Декрета развил принятый ВЦИК 27 января (9 февраля) 1918 г. закон о социализации земли. В нем определялись порядок раздела конфискованных земель ипотребительско-трудоваянорма, которая должна была рассчитываться так, чтобы обеспечить «возможность безбедного существования семьи землевладельца», но «не превышала бы трудоспособность наличных сил каждого отдельного хозяйства»

   Изменения в государственном аппарате Для поддержки своей политики в деревне специальным декретом в июне 1918 г. были учрежденыкомитеты бедноты (комбеды), зачастую в противовес существовавшим Советам. Официальное назначение комбедов — перераспределение хлеба, предметов первой необходимости и сельскохозяйственных орудий в пользу бедноты. Осенью 1918 г. комбеды были распущены или слиты с Советами.

Положение большевистского правительства было неустойчивым. Воспрепятствовать государственному перевороту должен был созданный 24 октября 1917 г. Комитет общественной безопасности. 26 октября главным образом эсерами и меньшевиками — членами Городской думы, прежнего ВЦИК, исполкома Всероссийского Совета крестьянских депутатов, ушедшими со II съезда Советов членами фракций социалистических партий — был создан Комитет спасения Родины и революции. Комитет планировал одновременно с вступлением в Петроград войск генерала Краснова поднять восстание против большевиков. Всероссийский исполнительный комитет профсоюза железнодорожников (Викжель) потребовал начать переговоры с целью создания однородного социалистического правительства. Большевики согласились на расширение «базы правительства», изменение его состава и даже склонялись к исключению из него Ленина и Троцкого, чего добивались меньшевики и эсеры. Тем не менее они отстаивали другие решения II съезда Советов.

К началу 1918 г. наркоматы в основном были сформированы. Одновременно прекращалась деятельность министерств Временного правительства. Декретами Советской власти были распущены Экономический совет, Государственный комитет по народному образованию, Адмиралтейство-совет, Государственный совет и его канцелярия, канцелярия Государственной думы и ее Временного комитета и другие учреждения.

   Органы охраны общественного порядка Составным элементом любой государственной структуры являются органы охраны общественного порядка. Первоначально охрану революционного порядка выполнял Петроградский ВРК (упразднен в декабре 1917 г.), а затем —Народный комиссариат внутренних дел (НКВД). По его постановлению от 28 октября 1917 г. стала создаваться Рабоче-крестьянская милиция. Она находилась в ведении местных Советов и в то же время подчинялась НКВД, который в начале декабря 1917 г. распустил Главное управление милиции, существовавшее при Временном правительстве. При СНК была образована Всероссийская чрезвычайная

комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем. Ее

возглавил Ф.Э. Дзержинский (1877—1926).В состав ВЧК вошли представители партии левых эсеров.

Были упразднены все прежние органы юстиции: окружные суды, судебные палаты, Правительствующий сенат, прокуратура, институты судебных следователей, присяжных поверенных и частных адвокатов. Была приостановлена деятельность мировых судов. Декретом СНК от 22 ноября 1917 г. были учреждены выборные народные суды, состоявшие из председателя и народных заседателей. Для рассмотрения особо опасных для Советской власти преступлений создавались революционные трибуналы. Новые судебные органы работали под контролем Народного комиссариата юстиции (Наркомюста).

Одной из неотложных задач, вставших с первых дней революции перед Советским государством, явилась организация обороны. В существовавшей армии были отменены все воинские звания, введен принцип выборности командиров и институт солдатских комитетов, контролировавший штабы и другие военные учреждения. Одновременно началась демобилизация старой армии и реорганизация структур Военного министерства, чем занимался Комитет по военным и морским делам (в ноябре 1917 г. был преобразован в Народный комиссариат по военным делам). В январе—марте1918 г. из военного аппарата было уволено более тысячи служащих, а также расформирован ряд управлений, советов и совещаний. А 15 января 1918 г. В.И. Ленин подписал Декрет «О Рабоче-Крестьянской Красной Армии». Первоначально РККА строилась на добровольческих началах. В феврале 1918 г. был опубликован Декрет об организации Рабоче-Крестьянского Красного Флота и создан комиссариат по морским делам.

   Конституционная база Для Временного революционного правительства особенно важно было создать конституционную базу новой власти. Но высший законодательный орган — Учредительное собрание — не мог обеспечить этого. Выборы в него были назначены еще Временным правительством, но состоялись они в середине ноября 1917 г. Большинство голосов было подано за кандидатов партии социалистов-революционеров. Из 715 депутатов Учредительного собрания 412 являлись эсерами. Партия большевиков имела в нем 183 мандата. На долю остальных партий — от монархистов и кадетов до меньшевиков и анархистов приходилось 120 мест. Был выдвинут лозунг«Вся власть Учредительному собранию» в противопоставление лозунгу«Вся власть Советам).». Во исполнение решения ЦК РСДРП(б) председатель ВЦИК  Я.М. Свердлов (1885—1919), открывший Учредительное собрание 5 января 1918 г., огласил утвержденную накануне ВЦИК «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и предложил депутатам Учредительного собрания принять этот конституционный по своему характеру документ. После того как представители большинства отказались сделать это, Я.М. Свердлов закрыл заседание. В ночь на 7 января 1918 г. ВЦИК принял постановление о роспуске Учредительного собрания.

10 января 1918 г. в Петрограде в Таврическом дворце открылся III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. 13 января открылся III Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов. Оба съезда приняли решение об объединении. В работе объединенного III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов приняли участие 1647 депутатов с решающим голосом и 219 с совещательным. Более 860 делегатов являлись большевиками. Съезд заслушал доклады председателя ВЦИКЯМ. Свердлова и председателя СНК В.И. Ленина, содержавшие отчеты о работе высших органов Советского государства, и одобрил их. Съезд принял «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа»— первый конституционный акт Советской Республики. Съезд определил форму государственного строя России в пункте первом принятой Декларации: «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам». В «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и в принятой резолюции о федеральных органах было завершено оформление Российской Федерации «на основе свободного союза свободных наций». ВЦИКу было поручено разработать и внести на очередной съезд Советов Конституцию РСФСР. Был одобрен роспуск Учредительного собрания и утверждено постановление «О новом обозначении существующей верховной государственной власти». Слово «временное» из наименования Советского правительства было исключено.

Формирование органов хозяйственного управления Отраслевые наркоматы, занимавшиеся преимущественно политическими проблемами и решением задач отдельных отраслей, не могли наладить регулирование экономики как целого. Поэтому было необходимо «высшее экономическое учреждение, направляющее (регулирующее) все народное хозяйство...»2. Вокруг вопросов о назначении, функциях, подчиненности нового органа в партийно - правительственных кругах разгорелась острая дискуссия, и в октябре—ноябре1917 г. сформировались две весьма различные позиции.

Однуизнихпредставлял Центральный совет фабрично-заводских комитетов(ЦС ФЗК). Фабзавкомы, возникшие стихийно в период февральской революции, играли значительную роль в контроле над деятельностью своих предприятий. ЦС ФЗК предлагал создать орган под названием «Высший совет народного хозяйства» в качестве боевого органа пролетарской диктатуры с широкими правами непосредственного регулирования: конфискации предприятий, объединения их в тресты и осуществления других мер в области организации производства и распределения.

1 декабря 1917 г. состоялось заседание СНК по проекту декрета. Докладывал Н.И. Бухарин (1888—1938).В проекте фигурировало «Высшее экономическое совещание». Оно рассматривалось как орган преимущественно совещательного характера при СНК, разрабатывающий проекты, способствующий согласованию деятельности отдельных наркоматов, инструктирующий рабочий контроль. Совещание предлагалось создать на базе экономических учреждений, существовавших при Временном правительстве.

   Декрет о ВСНХ Проект декрета после доработки был принят и передан на рассмотрениеВЦИК. ЦС ФЗК во ВЦИК категорически возражал против создания Совещания. 6 декабря 1917 г. в «Правде» был опубликован «Проект положения о Высшем совете народного хозяйства», отражавший установки большевистской фракцииВЦИК. Однако дискуссии вокруг него не прекращались. Вопрос четырежды стоял на повестке дня ВЦИК (7, 8,10, 14 декабря). И только после вмешательства В.И. Ленина, который указал, что «Высший совет народного хозяйства не может быть сведен к парламенту, а должен быть таким же боевым органом для борьбы с капиталистами и помещиками в экономике, каким Совет народных комиссаров является в политике»1. «Декрет о ВСНХ» был утвержден и опубликован 18 декабря в «Газете Временного рабочего и крестьянского правительства».

На должность председателя ВСНХ с правами народного комиссара был назначен В.В. Осинский. Сначала деятельность аппарата была направлена на создание рациональной организационной структуры, сочетающей отраслевой и территориальный подходы к регулированию производства. Были созданы отраслевые объединения: главные

и центральные комитеты (главки и центры).В январе 1918 г. организуется отдел металла с функциями регулирования и управления рудной и металлургической промышленности. Через месяц был создан отдел металлообрабатывающей промышленности и машиностроения. Вскоре эти отделы объединились и образовался единый регулирующий и управляющий центр металлопромышленности.

   Создание Красной Армии Важным звеном в государственной системе является армия. Отряды Красной Гвардии, находившиеся в распоряжении Военнореволюционного комитета (ВРК), не могли выполнять функцию защиты нового государства. Но и использование старой армии было невозможно, поскольку она находилась в стадии распада. Поэтому встал вопрос о судьбе старой армии и всего военно регулирующего механизма в лице министерств, штабов, военно-учебных заведений и т.д. В декабре 1917 г. СНК признал необходимость создания новой армии, а 15 января 1918 г. специальным декретом СНК провозглашалось создание Рабоче-Крестьянской Красной Армии (РККА) на добровольных началах. К маю РККА насчитывала в своих рядах около 300 тыс. человек.

На V Всероссийском съезде был законодательно оформлен переход ко всеобщей воинской повинности, хотя еще в начале апреля 1918 г. были созданы волостные и уездные, губернские и окружные военные комиссариаты, призванные организовать учет военнообязанного населения страны. 22 апреля 1918 г. декретом ВЦИК было

введено всеобщее обязательное военное обучение мужчин(Всевобуч).

11 июня 1918 г. СНК объявил призыв в Красную Армию рабочих и трудящихся крестьян 1893—1897гг. рождения в 51 уезде Приволжского, Уральского иЗападно-Сибирского военных округов, что означало практический отказ от добровольческого принципа формирования армии. К осени 1918 г. в Красной Армии было около миллиона бойцов.

Управление военным ведомством было сосредоточено в руках

коллегии Народного комиссариата по военным и морским делам. Позднее (сентябрь 1918) был образован Революционный Военный Совет Республики (РВСР) как орган политического управления для координации боевых действий Красной Армии на различных фронтах (председатель в обоих учреждениях — Л.Д. Троцкий). В ноябре того же года был образован Полевой штаб, осуществлявший непосредственное руководство военными действиями. Образование Совета рабочей и крестьянской обороны завершило серию мер по организации руководства Красной Армией.

Конституция РСФСР 1918 г. Победа Советской власти на большей части территории Российской империи к весне 1918 г. привела к необходимости подготовки и принятия основополагающего юридического документа, закрепляющего в законодательстве сложившиеся общественные отношения и фактически сформировавшиеся структуры власти, которые определялись понятием «диктатура пролетариата» (Советы, партия, профсоюзы).

Рассматривая процесс подготовки Конституции, следует учитывать следующие обстоятельства:

•углубление экономического кризиса, начавшегося в связи с мировой войной и усугублявшегося стихийными процессами после Октября 1917 г. (развертывание национализации промышленности и транспорта, начало «черного передела» земли и связанные с этим проблемы со снабжением городов довольствием);

•острую политическую ситуацию. Первоочередной задачей этого периода была реализация лозунга «Мир — народам», т.е. выход из Первой мировой войны (Брест-Литовскийкризис);

•партийные методологические установки, которые подразумевали, что республика, для которой составлялась Конституция, есть переходный этап на пути к мировой социалистической революции или федерации республик;

•организационные проблемы, связанные с переводом правительства из Петрограда в Москву.

1 апреля 1918 г. ВЦИК решил создать Комиссию по составлению проекта Конституции. Председателем ее стал Я.М. Свердлов — председатель ВЦИКа. В состав комиссии вошли: И.В. Сталин (1878— 1953) как представитель Совнаркома; Ю.М. Стеклов (1871 — 1941) — редактор газеты «Известия»,Я.И. Бухарин, М.Н. Покровский (1868— 1932) и представители комиссариатов внутренних дел, юстиции, по делам национальностей, по военным и морским делам и народного хозяйства. Проект был опубликован 3 июля 1918 г., и в тот же день он был представлен на утверждение Центральному комитету партии, до обсуждения на V Всероссийском съезде Советов(4—10июля 1918 г.), и принят на заседании от 10 июля.

В Конституции закреплялась система государственного управления, основой которой объявлялись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, как форма диктатуры пролетариата. Провозглашались и законодательно закреплялись основы национальной политики, принципы Советской Федерации.

    Высший орган власти Главы с шестой по восьмую касались организации центральной власти. Высшая власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, который состоял из представителей городских Советов (из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских Советов (один депутат на 125 тыс. жителей). Всероссийский съезд Советов избирал «всецело ответственный» (ст. 29) перед нимВсероссийский Центральный исполнительный комитет Советов

(ВЦИК) в составе не более 200 членов, который осуществлял всю власть Съезда в периоды между съездами и являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом (ст. 31).

ВЦИК образовывал Совет народных комиссаров (Совнарком), в чьи функции входило «общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республики», а также издание «декретов, распоряжений, инструкций» (ст. 38). Члены СНК возглавляли образуемые 18 народных комиссариатов (ст. 42), а также создаваемые при каждом из них коллегии.

В главе девятой были определены функции Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа, в частности, утверждение, изменение и дополнение Конституции, изменение границ и компетенции областных советских союзов, объявление войны и заключение мира, общегосударственное законодательство и др. Главы с десятой по двенадцатую были посвящены организации областных, губернских, уездных, волостных съездов Советов и образованию городских и сельских Советов.

   Избирательная система В тринадцатой главе определялись избирательные права. Правом избирать и быть избранными признавались «все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом», солдаты и нетрудоспособные. Однако исключение составляли лица, использующие наемный труд с целью извлечения прибыли, живущие на проценты с капитала, частные торговцы и посредники, монахи и священнослужители, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома.

Хотя и провозглашалось, что Конституция является самой демократической в мире, она носила ярко выраженный классовый характер. Это определялось, прежде всего, порядком предоставления избирательного права. Кроме того, Конституция предоставляла рабочим преимущества при выборах высших органов власти. Так, губернские (т.е. сельские) съезды Советов выбирали делегатов на всероссийские съезды от количества избирателей в четыре раза большего, нежели городские Советы. В-третьих,для достижения «основной цели экспроприации буржуазии и подготовки условий для всеобщего равенства граждан Республики в области производства и распределения богатств» финансовая политика РСФСР «ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов Советской власти все необходимые средства..., не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности» (ст. 79).

Советам предоставлялись самые широкие права. На территории соответствующих административных единиц они признавались высшими органами государственной власти и подчинялись лишь вышестоящим Советам. При этом в основу функционирования всех органов Советской власти неуклонно внедрялся принцип демократического централизма, который, как считалось, создавал наиболее благоприятные условия как для развертывания местной инициативы, так и для защиты общегосударственных интересов.

   Раздел шестой устанавливал символику государства О ГЕРБЕ И ФЛАГЕ РОССИЙСКОЙ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ ФЕДЕРАТИВНОЙ СОВЕТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ Глава семнадцатая

89.Герб Российской Социалистической Федеративной Советской Республики состоит из изображений на красном фоне в лучах солнца золотых серпа и молота, помещенных крест-накреструкоятками книзу, окруженных венцом из колосьев, и с надписью:

а) Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика и б) Пролетарии всех стран соединяйтесь!

90.Торговый, морской и военный флаг Российской Социалистической Федеративной Советской Республики состоит из полотнища красного (алого) цвета, в левом углу которого — у древка, наверху, помещены золотые буквы РСФСР или надпись: Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика.

(СУ1918г.№51,ст.582)

   Управление в период Гражданской войны К лету 1918 г. в России разгорелась Гражданская война. В связи с усилением военной опасности ВЦИК принял 2 сентября 1918 г. постановление о превращении Советской республики в военный лагерь. Высшим органом государственной власти в стране стал организованный 30ноября 1918 г. Советрабочей и крестьянской обороны.Он был призван установить твердый режим во всех отраслях народного хозяйства и теснейшую координацию работы ведомств. Постановления Совета обороны были обязательны для всех центральных и местных ведомств и учреждений, для всех граждан страны. Оформившаяся к лету 1918 г. хозяйственная система управления была готова в основном к проведению жесткой централизации. Оставалось лишь откорректировать некоторые стороны ее деятельности, для того чтобы довести централизацию до уровня военной.

Высшим органом управления промышленностью оставался ВСНХ. В рассматриваемый период структура его имела ярко выраженный военный характер. Центральный аппарат ВСНХ состоял из общих (функциональных) отделов, таких, как отдел организации производства, отдел снабжения и нормирования, финансово-экономическийи другие, и производственных отделов (металла, горный, текстильный и пр.). Производственные отделы решали общие вопросы распределения сырья, ведали учетом и распределением готовой продукции, финансированием отдельных отраслей. В ведении производственных отделов ВСНХ находилось по несколько родственных отраслей промышленности.

Оперативное руководство предприятиями каждой отдельной отрасли было сосредоточено в основном в так называемых главных комитетах —главках илицентрах, подчинявшихся ВСНХ (Главнефть, Главсоль, Центромедь и др.). До конца 1918 г. было создано 42 главка. Между главком и предприятием в ряде отраслей стояло еще одно звено — трест, управлявший несколькими предприятиями. Предприятия лишались самостоятельности в целях выявления и максимального использования наличных ресурсов.

При местных Советах сохранились совнархозы. В их ведении находилось сравнительно небольшое количество мелких предприятий, не подчинявшихся непосредственно ВСНХ. Но продукция и этих предприятий находилась на учете центральных органов и распределялась ими. Фактически местные совнархозы распались на отдельные отраслевые главки и управления, поскольку находились в подчинении у соответствующих производственных отделов ВСНХ. Такая система централизованного управления получила название главкизма. Однако не прошло и двух лет, как эта система раскрыла свои слабые стороны. Именно об этом свидетельствуют документы IX съезда партии (март—апрель1920 г.). В решениях съезда указывалось на разобщенность предприятий города, района и области, чрезмерную централизацию снабжения предприятий, отсутствие хозяйственной заинтересованности местных органов в результате деятельности предприятий, на элементы бюрократизма и волокиту.

Исходя из этого разрабатывались меры по усилению территориального управления и правильного его сочетания с отраслевым. Съезд предложил, сохраняя и развивая вертикальный централизм главков, сочетать его с горизонтальным соподчинением предприятий по линии хозяйственных районов.

Вусловиях Гражданской войны всемерно стимулировался рост общественных организаций, постепенно превращавшихся в составную часть государственной системы. Быстро росло число членов

Российского Коммунистического Союза Молодежи. Если делегаты его

первого съезда, проходившего в октябре 1918 г., представляли 20 тыс. членов РКСМ, то второго (октябрь 1919) — уже 96 тыс., а третьего (октябрь 1920) — 400 тыс.

Активное участие в жизни страны принимали и профсоюзы. Членство в них тогда было обязательным для рабочих и служащих. Поэтому они представляли самую многочисленную организацию, в ря-

дах которой в 1920 г. насчитывалось свыше 4 млн членов. Профессиональные союзы играли большую роль на производстве. Им принадлежало право выбирать третью часть членовфабрично-заводскихуправлений (две трети назначало правительство), они осуществляли нормирование труда и заработной платы, определяли размер продовольственного пайка и т.п.

В 1918 г. была образована Продовольственная инспекция, сыгравшая большую роль в осуществлении контроля за деятельностью органов Наркомпрода. Нередки были случаи, когда местные Советы создавали инспекционные группы из рабочих. Их опыт был использован при реорганизации в октябре 1920 г. Наркомата государственного контроля вНародный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции.

   Органы государственного контроля В последних работах В.И. Ленин постоянно обращался к проблемам государственного строительства, подчеркивая необходимость укрепления союза рабочего класса и крестьянства и повышения ведущей роли партии как важнейших условий функционирования государства диктатуры пролетариата.

Вналаживании действенности госорганов важно было наладить контроль за исполнением принятых законодательных актов. При этом неизбежно усиливалась роль партийного контроля. Ленин предложил слить контрольные партийные учреждения (Центральная контрольная комиссия ВКП(б)) с контрольными советскими (Наркоматрабоче-крестьянскойинспекции). Так была созданаЦКК-РКИ— единыйпартийно-государственныйконтрольныйорган(1923—1934).

В1919—1922гг. наркомом РКИ был И.В. Сталин. С 1922 г. Сталин — генеральный секретарь ЦК партии.

II.

Система государственного управления СССР

в довоенный период (1922—1941)

30 декабря 1922 г. состоялся I съезд Советов СССР, на котором РСФСР, Белоруссия, Украина, Закавказская федерация (ЗСФСР) объединились в Союз Советских Социалистических Республик. Одновременно были утверждены принципиальные положения новой конституции. Первая сессия ЦИК СССР избрала Президиум и поручила ему разработать конституцию. Для этого в январе 1923 г. была образована Конституционная комиссия. Одновременно с комиссией ЦИК СССР в подготовке проекта Конституции СССР участвовали специально созданные комиссии ЦИК союзных республик. Основные конституционные принципы обсуждались на XII съезде РКП(б), на пленумах ЦК, на съездах, конференциях республиканских и губернских партийных организаций. ЦК РКП(б) образовал специальную комиссию для общего партийного руководства разработкой проекта Конституции. В апреле Президиум ЦИК СССР

создал новую, более широкую по составу, Конституционную комиссию, которую дополнили представители ЦИК всех союзных республик. В июне проект был рассмотрен на Пленуме ЦК РКП(б), а затем на сессиях ЦИК всех союзных республик. Вторая сессия ЦИК СССР (первого созыва) 6 июля 1923 г. утвердила и ввела в действие Основной Закон, который подлежал окончательному утверждению на II съезде Советов СССР (январь 1924).

ОСНОВНОЙ ЗАКОН (КОНСТИТУЦИЯ)

СОЮЗА СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК (1924 г., января 31)

[Извлечение)

Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республик, торжественно провозглашая незыблемость основ Советской власти, во исполнение постановления I съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик, а также на основании Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик в городе Москве 30 декабря 1922 года, и, принимая во внимание поправки и изменения, предложенные центральными исполнительными комитетами союзных республик, постановляет:

Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик составляют Основной Закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик.

Раздел первый ДЕКЛАРАЦИЯ ОБ ОБРАЗОВАНИИ СОЮЗА СОВЕТСКИХ

СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК

Со временем образования советских республик государства мира раскололись на два лагеря: лагерь капитализма и лагерь социализма.

Только в лагере Советов, только в условиях диктатуры пролетариата, сплотившей вокруг себя большинство населения, оказалось возможным уничтожить в корне национальный гнет, создать обстановку взаимного доверия и заложить основы братского сотрудничества народов.

Только благодаря этим обстоятельствам удалось отбить советским республикам нападение империалистов всего мира, внутренних и внешних; только благодаря этим обстоятельствам удалось им успешно ликвидировать гражданскую войну, обеспечить свое существование и приступить к мирному хозяйственному строительству. Но годы войны не прошли бесследно. Разоренные поля, остановившиеся заводы, разрушенные производительные силы и истощенные хозяйственные ресурсы, оставшиеся в наследство от войны, делают недостаточными усилия отдельных республик по хозяйственному строительству. Восстановление народного хозяйства оказалось невозможным при раздельном существовании республик.

Сдругой стороны, неустойчивость международного положения и опасность новых нападений делают неизбежным создание единого фронта советских республик перед лицом капиталистического окружения. Наконец, само строение Советской власти, интернациональной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на путь объединения в одну социалистическую семью.

Все эти обстоятельства повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов.

Воля народов советских республик, собравшихся недавно на съезды своих Советов и единодушно принявших решение об образовании «Союза Советских Социалистических Республик», служит надежной порукой в том, что Союз этот является добровольным объединением равноправных народов, что за каждой республикой обеспечено право свободного выхода из Союза, что доступ в Союз открыт всем

социалистическим советским республикам, как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем, что новое Союзное государство явится достойным увенчанием заложенных еще в октябре 1917 года основ мирного сожительства и братского сотрудничества народов, что оно послужит верным оплотом против мирового капитализма и новым решительным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику.

Договор об образовании союза советских социалистических республик

Конституция определяла верховным органом власти нового государства Съезд Советов. Очередные съезды Советов должны были созываться ежегодно. Допускался также созыв чрезвычайных съездов Советов. В периоды между съездами Советов верховным органом власти СССР являлсяЦентральный исполнительный комитет Союза, состоявший из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Обе палаты являлись равноправными. Президиум ЦИК

СССР стал постоянно работающим учреждением, заседаниями которого поочередно руководили четыре председателя: М.И. Калинин(1785-1946),Н.Н. Нариманов (1870-1925),Г.И. Петровский (1878— 1958) иА.Г. Червяков (1892—1937),представлявшие объединившиеся союзные республики. ЦИК СССР образовал первое союзное правительство —Совет народных комиссаров во главе с В.И. Лениным.

Органами хозяйственного государственного управления в Союзе являлись общесоюзные и объединенные отраслевые наркоматы. Общесоюзными назывались те наркоматы, которые создавались только в Союзе. Сюда входили наркоматы иностранных дел, внешней торговли, военных и морских дел, путей сообщения, почт и телеграфа. Объединенными назывались наркоматы, которые имелись в Союзе и в каждой союзной республике. Наркоматы Союза руководили соответствующими наркоматами республик. Третью группу составили наркоматы, которые имелись только в союзных республиках.

Конституция подчеркивала добровольность объединения республик и сохраняла за ними право свободного выхода из Союза. Гарантировалось право союзных республик на постоянство территорий, хотя и допускались территориальные изменения, но только с согласия каждой заинтересованной республики. Суверенным правом союзных республик было также право на собственное гражданство. Гражданин каждой республики считался одновременно и гражданином Союза.

В 1925 г. были внесены изменения в Конституцию РСФСР с целью приведения ее в соответствие с Конституцией СССР.

Органы хозяйственного управления Переход к новой экономической политике с 1921 г. не изменил государственных структур, однако поставил задачи приспособления к ней аппарата управления экономикой. Была сужена сфера централизованного распределения ресурсов, произошли некоторые организационные изменения, сократился государственный аппарат. Но в целом сохранялись принципы управления, оформившиеся в первые послеоктябрьские годы. Поэтому с середины 20-х гг. в силу целого ряда причин, и особенно после провозглашения курса на индустриализацию в 1925 г., нарастающими темпами начали развиваться центростремительные тенденции, что выражалось в усилении администрирования в организации производства и труда, расширении сферы централизованнораспределительных отношений и т.д.

В итоге в течение 1929—1932 гг. сложилась система управления, основными элементами которой стали:

• пятилетние и годовые планы, разверстанные по предприятиям, охватывавшие все стороны их деятельности и обязательные для выполнения;

•увеличение числа промышленных наркоматов и главков, единоначалие, прямое вмешательство вышестоящих органов в работу предприятий;

•ограниченный, формальный хозрасчет;

•включение в механизм хозяйствования репрессивной системы — НКВД;

•фактическое слияние в единый механизм государственных, хозяйственных, управленческих, партийных органов, а также

общественных организаций.

Была изменена структура ВСНХ, в составе которого были созданы управления по отраслям промышленности, а также плановое управление. Роль планирующих органов значительно повысилась в процессе разработки первого пятилетнего плана. СНК СССР принял специальное постановление о работеГосплана.

Усилилось влияние органов ЦКК-РКИна работу государственного аппарата. В ее работе активное участие принимали профсоюзы, комсомол и другие общественные организации. VII Всесоюзный съезд профсоюзов (декабрь 1926) рассмотрел целый комплекс вопросов о состоянии и перспективах развития производства в ходе индустриализации. VI съезд ВЛКСМ (1926) призвал молодежь к активному участию в решении задач социалистической индустриализации.

Все это, наряду с другими факторами, создавало предпосылки для формирования системы всеобщего огосударствления общественной жизни, получившей впоследствии название«командно-адми-нистративной».

   Государственное строительство В это время интенсивно развивалась национальная государственность народов СССР. В20—30-егоды шел непрерывный рост национальных государственных образований, перерастание менее развитых уже существующих форм национальной государственности в более развитые формы. В декабре 1922 г., когда образовался Союз ССР, в нем было 15 национальных государств (4 союзные и 11 автономных республик). В сентябре 1924 г.

внего вошли Хорезмская и Бухарская республики. К декабрю 1936 г. союзных республик стало 11, а автономных — 22. Это объясняется«национально государственным размежеванием в Средней Азии» (определение границ новых национальных образований), проходившим в1925—1929гг. III съезд Советов СССР (май 1925) принял в состав союзного государства Узбекскую ССР и Туркменскую ССР на основании деклараций первых съездов Советов этих вновь образованных республик.

   Конституция 1936 г. Происшедшие изменения в государственном устройстве были отражены в новой Конституции (Основном Законе) Союза Советских Социалистических Республик.

В СССР осуществляется принцип социализма: «от каждого по его способности, каждому — по его труду».

Данный проект готовила Конституционная комиссия, состоявшая из 12 подкомиссий. Проект был одобрен Пленумом ЦК ВКП(б) и Президиумом ВЦИК и вынесен на обсуждение, после чего 5 декабря 1936 г. Конституция была утверждена на VIII Чрезвычайном Всесоюзном съезде Советов.

В Конституции была фактически закреплена руководящая роль ВКЩб) в обществе: в ст. 126 отмечалось, что партия представляет «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных».

Поскольку была провозглашена победа социализма в стране (такой вывод был сделан на основе тезиса о ликвидации эксплуататорских классов и невозможности вследствие этого реставрации капитализма), в Конституции были отражены новые отношения в обществе. Отменялись ограничения прав граждан по классовому признаку, провозглашались права граждан (неприкосновенность личности, тайна переписки). Была изменена избирательная система: провозглашалась система всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Изменялась и структура государственной власти. Высшим органом власти являлся Верховный Совет СССР (ст. 30), состоявший из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Между сессиями Верховного Совета власть осуществлял Президиум в составе Председателя, одиннадцати заместителей, секретаря и 24 членов Президиума.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти был Совет народных комиссаров. В его состав входили: Председатель, заместители Председателя, Председатели Государственной плановой комиссии и Комиссии советского контроля, Народные комиссары (руководители отраслей государственного управления, входящих в компетенцию СССР), Председатель Комитета заготовок, Председатели Комитетов по делам искусств и по делам высшей школы.

Комиссариаты делились на общесоюзные (обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой и оборонной промышленности) — они руководили отраслями на всей территории СССР, исоюзно-республиканские (пищевой, легкой, лесной промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения). Предусматривалось, что последние руководят порученной им отраслью через одноименные Комиссариаты союзных республик и управляют непосредственно лишь предприятиями по списку, утверждаемому Президиумом ВС СССР.

Советы депутатов трудящихся являлись местными органами государственной власти, а исполнительными и распорядительными органами — избираемые ими исполнительные комитеты.

ВКонституции было законодательно закреплено преобразование Казахской и Киргизской автономных республик в союзные, вошедшие в состав СССР в качестве субъектов Федерации, упразднение ЗСФСР; Грузинская ССР, Армянская ССР, Азербайджанская ССР стали субъектами Федерации. Таким образом, в состав СССР

включались 11 союзных и 22 автономные республики, 9 автономных областей и 10 национальных округов (52 национальных государства инационально-государственных образования).

В течение января—марта1937 г. на основе Конституции СССР

были утверждены Конституции союзных республик.

Разумеется, принятие новой Конституции имело историческое значение. Но, как свидетельствуют известные факты, продекларированные в ней принципы и нормы в значительной степени не реализовались.

III.

Государственное управление после августа 1991 г.

На посту Президента РФ Б.Н. Ельцин возглавил стратегию на раздел Советского Союза высшей партноменклатурой. Драматические события августа 1991 г. кардинально изменили ход событий.

События августа 1991 г. ГКЧП 19 августа 1991 г. с целью восстановить управляемость страны, предотвратить дальнейший развал

СССР, остановить сепаратизм республик, прежде всего России, часть союзного руководства сформировала Государственный комитет по чрезвычайному положению СССР (ГКЧП) под председательством вице-президента Г.И. Янаева. На него были временно возложены обязанности Президента СССР в связи с «невозможностью» выполнять М.С. Горбачевым (который находился в своей южной резиденции «Форос») обязанности главы государства «по состоянию здоровья». Эти действия были определены как «путч» и «попытка государственного переворота».

Президент и Парламент РСФСР в условиях нерешительных действий ГКЧП сумели сразу поставить ситуацию в Москве под свой контроль. Президент России издал ряд указов, которыми в нарушение Конституции переподчинил России все силовые структуры Союза (Указ № 61), а себя объявил командующим вооруженными силами

СССР на территории РСФСР (Указ № 64). В итоге 21 августа члены ГКЧП были арестованы.

После подавления путча ситуация кардинально изменяется. Процесс распада СССР приобретает необратимый характер. Сразу же начался новый этап перераспределения собственности: во внесудебном порядке была запрещена и лишена всей собственности КПСС, предприняты многочисленные попытки захвата собственности общественных организаций, вузов, редакций газет и т.п.). Антиэтатизм достиг особого накала: пресса и демократические идеологи развернули активную кампанию на «добивание» Центра (ставился уже вопрос и о расчленении РСФСР).

Пытаясь спасти Ново-Огаревский процесс по подписанию Союзного договора, М.С. Горбачев инициировал принятие «Заявления Президента СССР и высших руководителей союзных республик», которое декларировало переходный период для принятия новой Конституции и создание на это время Государственного совета в составе Президента СССР и высших должностных лиц десяти республик. Узаконил положения Заявления от 2 сентября 1991 г. V (внеочередной) Съезд народных депутатов СССР (2—5 сентября 1991 г.). На съезде вне повестки дня Н.А. Назарбаев зачитал «Заявление ...», которое было ультиматумом Съезду с требованием самороспуска. Съездом были приняты закон «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» и постановление «О мерах, вытекающих из совместного заявления Президента СССР и высших руководителей союзных республик и решений внеочередной сессии Верховного Совета СССР». Съезд постановил прекратить деятельность Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. После отзыва своих депутатов республиками союзные государственные структуры фактически перестали существовать. Госсоветом на заседании 6 сентября была признана независимость Латвии, Литвы, Эстонии, что стало началом практических действий по развалу СССР, а 14 сентября он принял решение об упразднении большинства министерств и ведомств СССР.

Руководители трех республик (Президент России Б.Н. Ельцин, Президент Украины Л.М. Кравчук, Председатель Верховного Совета Белоруссии С.С. Шушкевич) форсировали разрушение СССР. Они 8 декабря 1991 г. в местечке Беловежская пуща под Минском тайно подписали соглашение о ликвидации СССР («с целью сохранения единства»), заявив о прекращении существования СССР как геополитической реальности и субъекта международного права и о создании Содружества Независимых Государств (СНГ) без единых органов власти и управления. Среднеазиатские республики, Казахстан и Армения с опозданием выразили свое недоумение.

12 декабря 1991 г. Верховный Совет России ратифицировал «Беловежское соглашение» (188 — «за», 6 — «против», 7 — воздержались).

288

21 декабря 1991 г. одиннадцать республик, ранее подписавших декларацию о намерениях войти в обновленный Союз Советских Суверенных Республик, объявили о роспуске СССР и создании СНГ(Алма-Атинскоесоглашение). Страны Балтии и Грузия фактически поддержали данное решение. 25 декабря Президент СССР сложил свои полномочия. 26 декабря Верховный Совет СССР решением одной палаты (Совета Союза, председатель К.Д. Лубенченко) официально признал роспуск СССР и самоликвидировался.

Государство — Союз Советских Социалистических Республик — стало достоянием истории.

Образование СНГ Ликвидировав СССР, бывшие союзные республики образовали Содружество Независимых Государств(СНГ). Возникшее образование является открытым для всех государств бывшего СССР, его основная функция — согласование политики государств-членов в областях, представляющих взаимный интерес.

Новое объединение до настоящего времени не выработало действенных рычагов восстановления необходимых для успешного развития стран-участниц экономических связей и эффективных форм сотрудничества. Несмотря на достаточно регулярные встречи на высшем уровне, наличие постоянных органов содружества, подписание множества соглашений в различных сферах сотрудничества, СНГ продолжают раздирать внутренние противоречия, препятствующие процессу интеграции.

Тенденция к интеграции встречает не только объективные, но и субъективные препятствия, в числе которых следует выделить ожесточенное сопротивление местной этнократии. Внутри самих стран — членов СНГ возникли серьезные противоречия, также являющиеся препятствием к интеграции. Так, например, после распада

СССР о своей независимости объявили Татарстан, Чеченская республика, усилились сепаратистские тенденции в бывших автономиях РСФСР; после «цветных» революций Украина и Грузия сменили политическую ориентацию на Запад.

Поэтому следует констатировать, что институт Содружества Независимых Государств в целом оказался неспособным повлиять на цивилизованное решение проблем развития республик бывшего

СССР. Относительным исключением можно считать отношения России и Белоруссии, но в 2006 г. интеграционные процессы и здесь заметно замедлились вследствие напряженности вокруг цен на поставляемый из России газ.

   Конституционная реформа в Российской Федерации. Изменения в аппарате власти и подготовка новой Конституции РФ

Прежняя Конституция РСФСР действовала без изменений и дополнений с апреля 1978 г. по октябрь 1989 г. В период «перестройки» в нее было внесено 25 поправок. Депутатский корпус в 1990— 1993 гг. продолжил нормотворческую работу. С 1990 г. по декабрь 1992 г. Съезд народных депутатов РСФСР принял восемь законов об изменениях и дополнениях Основного Закона с внесением более 300 поправок .

Происходит активная реорганизация системы высших органов власти и управления. В феврале и июне 1992 г. вносится ряд изменений в Регламент Верховного Совета РСФСР. В апреле ряд изменений и дополнений был внесен в текст Конституции РСФСР. В декабре 1990 г. решением Съезда народных депутатов РСФСР был создан судебный орган конституционного контроля — Конституционный Суд. Первый Закон о нем был принят в мае 1991 г. Основной задачей Конституционного Суда стало разрешение дел о соответствии Конституции России основных видов нормативных актов.

В октябре 1992 г. был принят Закон «О защите конституционных органов власти в Российской Федерации», в ноябре — внесены изменения в Закон «О выборах народных депутатов РСФСР». В декабре принимается Закон «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации».

Постановлениями Правительства РФ в декабре—январе1992— 1993 гг. создаются комитеты по торговле и по муниципальному хозяйству, Федеральная служба занятости.

Изменениями в Конституции Российской Федерации от 9 и 10 декабря 1992 г. система государственной власти приближалась к парламентской форме и основывалась на принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. При этом полномочия высшего законодательного и представительного органа власти в лице

Съезда народных депутатов Российской Федерации и формируемого имВерховного Совета Российской Федерацииявлялись доминирую-

щими в системе государственного управления.

Так, к исключительному ведению Съезда народных депутатов относилось:

• принятие Конституции РФ, внесение в нее изменений и дополнений;

• ратификация и денонсация международных договоров, влекущих изменения и дополнения Конституции РФ;

принятие решения по вопроса мнационально-государственного устройства;

•определение порядка решения вопросов административно территориального устройства РФ;

•утверждение перспективных государственных планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития РФ, ее военного строительства;

•утверждение Председателя Совета Министров РФ;

•избрание Конституционного Суда;

•принятие решения об отрешении от должности Президента РФ;

•отмена актов, принятых Верховным Советом, а также указов и распоряжений Президента, и ряд других полномочий. Немалыми полномочиями обладал и Верховный Совет Российской Федерации:

•назначение выборов народных депутатов РФ и местных Советов;

•согласие на назначение высших должностных лиц исполнительной власти (Председателя Совета министров, министров иностранных дел, обороны, госбезопасности, внутренних дел);

•избрание состава высших судебных органов РФ, а также судей краевых, областных, ряда городских судов;

•назначение Генерального прокурора и Председателя Центрального банка РФ;

•контроль над деятельностью избранных лиц и органов;

•законодательное регулирование отношений собственности, организации управления народным хозяйством и социально культурным строительством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения и т.д.

Помимо этого Верховный Совет решал вопросы толкования законов РФ; вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод, обязанностей и равноправия граждан; устанавливал порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; устанавливал доходы, поступающие на образование государственного бюджета; ратифицировал и денонсировал международные договоры; отменял указы и постановления Президиума Верховного Совета РФ, распоряжения Председателя Верховного Совета, а также указы и распоряжения Президента и т.д. (ст. 109).

Президент Российской Федерации являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти.

Отнесение поста Президента к исполнительной власти в рамках рассматриваемой Конституции ставило, по существу, его деятельность под полный контроль Верховного Совета. Таким образом, утверждалась парламентская республика.

Изменениям подверглись также президентские структуры. В феврале 1993 г. был издан Указ Президента Российской Федерациио статусе представителей Президента в краях, областях, автономных областях и округах, Москве и Санкт-Петербурге.Принимаются Положения о Президентском Совете, о Совете глав администраций при Президенте Российской Федерации, об Администрации Президента, уточняется структура Государственно-правового управления Президента.

Формирование нового управленческого аппарата потребовало принятия специального Указа, регламентирующего порядок организации и систему государственной службы в России. Создается (в июне 1993 г.) Совет по кадровой политике при Президенте. Принимается Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти и Положение о проведении конкурса при приеме на эти должности. Для всех работников бюджетной сферы в августе была введена единая тарифная сетка по оплате труда. В ноябре создается Управление делами Президента РФ, в декабре принимается единое Положение о федеральной государственной службе.

Однако после распада СССР стало очевидно, что попытки приспособить старый Основной Закон к реалиям суверенного государства бесперспективны. В силу этого, начиная с 1990 г. Конституционной комиссией Верховного Совета РСФСР разрабатывался проект новой Конституции. После августа 1991 г. работа над новым Основным Законом становится более интенсивной, причем параллельно, в недрах различных политических партий, готовятся альтернативные проекты, а весной 1993 г. появляется президентский вариант.

К форсированию изменения конституционного строя Б.Н. Ельцина подталкивали прежде всего реформаторы новой либеральной волны (Е.Т. Гайдар и др.).

    Младореформаторы сумели провести свой вариант экономических реформ методом«шоковой терапии», с помощью которого они намеревались решить задачи быстрого перевода экономики в рыночный режим и обеспечить ее устойчивый рост. Сторонникам «шоковой терапии» удалось отодвинуть на второй план реформаторов, предлагавших не столь радикальный вариант более мягкого, относительно долгосрочного перехода к рынку на основе известной«Программы 500 дней».

Главная политическая цель «шокового варианта» — кардинальное изменение системы отношений собственности, создание экономической базы под новое капиталистическое (рыночное) общество на основе сформированного слоя частных собственников. А для этого им требовалась легализация частной собственности, т.е. изменение конституционного строя.

Разрушение советской системы государственной власти В условиях «шоковой терапии» стал развиваться конфликт между Верховным Советом и Президентом. Он приобрел форму «войны законов», когда практически ни один законодательный акт, ни одно распоряжение обеих ветвей власти не выполнялось.

Одновременно происходило обострение межнациональных отношений в ряде регионов страны: было введено чрезвычайное положение в некоторых районах Северо-Осетинскойи Ингушской республик.

С целью урегулировать межнациональные противоречия и проводить устойчивую национальную политику в апреле 1993 г. был создан Госкомитет по делам Федерации и национальностей.

Столкновение ветвей власти создало кризисную ситуацию в стране. 20 марта, минуя Съезд и Верховный Совет, Президент по телевидению обратился непосредственно к народу и объявил о подписании им указа «О деятельности исполнительных органов для преодоления

кризиса власти», или об особом порядке управления страной (в прессе — «ОПУС»).

Согласно документу, в стране фактически вводилось президентское правление, работа Съезда и Верховного Совета приостанавливалась, на 25 апреля назначается референдум о доверии Президенту и правительству, а также по вопросам о проекте новой конституции

И выборах нового парламента.

После референдума президентским указом устанавливается порядок работы Конституционного совещания, которое было созвано в Кремле в июне 1993 г. Оно обсудило и одобрило подготовленный помимо Конституционной комиссии проект новой Конституции РФ, исключавший институт Съезда народных депутатов. Это еще более усилило конфронтацию ветвей власти.

Президент предпринял превентивные меры: 20 сентября 1993 г.

В столицу были введены дополнительные контингенты войск специального назначения, а 21 сентября издан указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». На основании обвинения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ в узурпации власти и свертывании конституционной реформы, в целях сохранения единства страны, вывода ее из кризиса, обеспечения безопасности и восстановления авторитета государственной власти указом постановлялось: 1) прервать функции Съезда и Верховного Совета, полномочия народных депутатов прекратить; 2) 12 декабря

представить проект новой Конституции; 3) наделить Совет Федерации функциями палаты Федерального Собрания, которая начнет работу после выборов в Государственную Думу; 4) 11 — 12 декабря провести выборы в Государственную Думу.

В ответ 22 сентября Верховный Совет расценил указ как государственный переворот, отстранил Б.Н. Ельцина от должности и возложил полномочия президента на вице-президентаА.В. Руцкого.Указ Президента от 21 сентября был объявлен Верховным Советом недействительным, как противоречащий Конституции РФ. В результате противостояние достигло апогея и вылилось в вооруженный конфликт.

Верховный Совет созвал 23 сентября X Съезд народных депутатов. Депутаты приняли ряд постановлений, направленных против исполнительной власти, обвиняя Президента в нарушении Конституции. Их позицию поддержал Конституционный Суд. Президент объявил Съезд неправомочным. С 28 сентября началась военная блокада «Белого дома». В Москве происходили вооруженные столкновения: захват мэрии, телецентра. 4 октября здание Верховного Совета было обстреляно из танковых орудий и захвачено войсками специального назначения.

Короткий период двоевластия закончился победой пропрезидентских сил, а столкновение ветвей власти привело к ликвидации государственной системы Советов.

Государственное устройство пост социалистической России

    Конституция Российской Федерации В непростой обстановке после октябрьских событий 1993 г. происходили выборы в Федеральное Собрание — новый орган представительной власти, заменивший Верховный Совет. Одновременно 12 декабря на референдуме была принята новая Конституция Российской Федерации, определившая систему государственного устройства пост социалистической России.

Конституция РФ закрепила политические изменения, происшедшие в стране, утвердила основы социальных, имущественных, национальных отношений, закрепила федеративное устройство России, определила структуру власти, отношения центральных и местных органов управления, гарантировала ряд демократических прав, свобод человека и гражданина.

В соответствии со ст. 1 Основного Закона Российской Федерации — Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

294

Ст. 10 Конституции закрепила демократический республиканский правовой строй, утверждая принцип разделения властей на создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти, по Конституции, самостоятельны. Таким образом, государственную власть в Российской Федерации осуществляют:

Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание {Совет Федерации и ГосударственнаяДума); Правительство Российской Федерации;

суды Российской Федерации.

В новой системе органов государственной власти Российской Федерации доминирующее положение занимает пост ПрезидентаРоссии. Соотношение полномочий, функций главы государства с законодательной и исполнительной властями свидетельствует о президентском характере республики1.

Такой сложившийся баланс властных функций и полномочий в целом отвечает условиям переходного периода, который не может быть преодолен без сильного, авторитарного элемента в управлении.

    Федеральное Собрание РФ Парламент Российской Федерации —Федеральное Собрание — является представительным и законодательным органом страны. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат:Совета Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти), иГосударственной Думы, состоящей из 450 депутатов. Таким образом, высшая палата Федерального Собрания наполовину состоит из представителей исполнительной власти субъектов Федерации, что обеспечивает в известной мере единство исполнительной и законодательной ветвей. Обе палаты парламента заседают раздельно, выбирают свои руководящие органы, самостоятельно принимают регламент и решают вопросы внутреннего распорядка работы. Конституция предусматривает случаи совместных заседаний обеих палат для заслушивания посланий Президента, посланий Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума совместно образуютСчетнуюпалату.

К компетенции верхней палаты российского Парламента (Совета Федерации) относится рассмотрение принятых Государственной Думой законов, вопросов назначения высших государственных чиновников судебной ветви власти, утверждение ряда указов Президента (о введении военного и чрезвычайного положений, использовании Вооруженных сил РФ за пределами страны), а также утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации и назначение выборов Президента и отрешение его от должности.

Государственная Дума рассматривает все законопроекты, предложенные Президентом, Советом Федерации и его членами, депутатами самой Думы, Правительством, законодательными органами субъектов Российской Федерации, Конституционным, Верховным и Арбитражным Судами. Законопроекты, касающиеся расходов федерального бюджета, вносятся на рассмотрение Думы только при наличии заключения Правительства РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение последующих пяти дней рассматриваются верхней палатой парламента. В случае же отклонения Советом Федерации принятого Думой закона происходит повторное думское голосование, после чего закон считается принятым.

Конституция определяет круг федеральных законов, обязательно подлежащих рассмотрению в Совете Федерации. Среди них законы: по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центробанка, а также Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности; объявление амнистии (ст. 103).

Принятые в установленном порядке законы направляются для подписания Президенту и обнародования. В случае отклонения закона Президентом предусмотрена процедура повторного рассмотрения закона. Если при этом закон будет одобрен в прежней редакции двумя третями голосов в обеих палатах парламента, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней с последующим обнародованием. Таким образом, очевидно, что Федеральное Собрание является высшим законодательным органом государства.

   Исполнительная власть Исполнительную власть в соответствии с гл. 6 Конституции Российской Федерации осуществляетПравительство,состоящее из Председателя и федеральных министров.

Российское Правительство действует согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» от 23 декабря 1997 г. Проекты решений, постановлений и распоряжений Правительства вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти и главами исполнительной власти субъектов РФ. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения в структуры исполнительной власти.

Наиболее важные проекты решений Правительства предварительно подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с общественными и деловыми кругами. Подготовка проектов решений Правительства РФ осуществляется аппаратом Правительства, при этом департамент, которому поручена проработка проекта решения, проводит экспертизу проекта и необходимую доработку текста, осуществляет согласование с другими подразделениями аппарата Правительства.

Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей его членов. На заседаниях Правительства решения принимаются большинством голосов присутствующих членов Правительства, на заседаниях Президиума Правительства — большинством голосов от общего числа членов Президиума.

Председатель определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. В ч. 1 ст. 112 Конституции РФ сказано, что Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов власти.

Следовательно, в организационную основу исполнительной власти необходимо включать всю систему органов государственной власти, призванную обеспечивать фактически и юридически реализацию исполнительной власти на всей территории России. Эта система образуется федеральными органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах их ведения, а также в рамках полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В функциональном и организационном смысле исполнительная власть самостоятельна и независима в своих отношениях с другими ветвями власти. Действующая Конституция усилила организационную самостоятельность исполнительной власти. Так, законодательная ветвь власти уже не обладает организационно-распорядительнымифункциями, которыми были наделены Советы в отношении органов исполнительной власти. Одновременно существенно ограничены и контрольные функции законодательной власти, которые на федеральном уровне исчерпываются правом контроля над исполнением бюджета и правом Государственной Думы выносить решение о недоверии Правительству. Главным средством воздействия на исполнительную власть со стороны законодательной, таким образом, остается принятие законов и других правовых актов. Кроме того, члены Совета Федерации наделены правом задавать вопросы членам Правительства, его Председателю, а комитеты Государственной Думы — как бы контролировать деятельность органов исполнительной власти и чиновников, в частности, через деятельность соответствующих думских комитетов.

В то же время исполнительная власть наделена полномочиями по изданию нормативных актов и участвует в законотворческом процессе (гл. 6 ст. 114, ч. 1 п. «а» ст. 115 Конституции РФ).

Исполнительная власть в лице Правительства РФ наделена функциями разработки и обеспечения выполнения федерального бюджета, обеспечения проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; управления федеральной собственностью; обеспечения обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

   Система федеральных органов исполнительной власти Систему федеральных органов исполнительной власти составляют министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России и иные управленческие образования, каждый из которых наделен своей компетенцией. Основным звеном в системе федеральных органов исполнительной власти (после Правительства РФ) являются феде-

ральныеминистерства.

Федеральные исполнительные органы можно условно разделить на ряд групп, в зависимости от сфер их деятельности. Так, в области финансов, экономики и управления федеральной собственности функционирует ряд министерств, в их числе — Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство транспорта РФ.

Помимо этого в финансово-экономическойобласти строительства, транспорта и связи действует ряд других органов федеральной исполнительной власти.

Государственные комитеты РФ — это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по кругу вопросов, входящих в их компетенцию, а также функциональное регулирование в определенной их статусом сфере. Очевидно, что задача функционального регулирования, т.е. функция управления, возложенная на Государственные комитеты, сближает их с федеральными министерствами.

Помимо Госкомитетов в рассматриваемый отраслевой блок исполнительных органов входят: федеральные комиссии, ряд федеральных служб, российские агентства, федеральные надзоры России.

Федеральные комиссии РФ по управленческому назначению и административно-правовому статусу приравнены к Государственным комитетам РФ. Их специфика состоит в возлагаемых на них задачах.

Федеральные службы выполняют функции отраслевого регулирования. Так же, как и в случае с российскими агентствами, админи-стративно-правовойстатус федеральных комиссий не имеет точного определения. Наконец, федеральные надзоры призваны осуществлять контрольную деятельность в вверенных им отраслях.

Вторая группа федеральных органов исполнительной власти выполняет функции государственного управления в области обороны,

безопасности и правоохранительной деятельности. В нее входят: Ми-

нистерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности, Государственная охрана и государственная защита.

Третья группа органов федеральной исполнительной власти осуще-

ствляет управление в социально-политической и социально-культурной областях.

Помимо перечисленных высших федеральных учреждений в систему органов социального обеспечения входят: Государственный фонд занятости населения РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования.

Четвертую группу составляют государственные органы, осуществляющие деятельность в сфере внешних сношений, во главе с Министерством иностранных дел РФ.

    Структура правительства РФ В структуру собственно Правительства РФ, помимо Председателя, его заместителей и федеральных министров, входит Аппарат Правительства, который возглавляет Руководитель Аппарата в ранге заместителя Председателя Правительства или федерального министра. Аппарат правительства состоит из ряда структурных подразделений — департаментов (финансов, экономики, госслужбы, социального развития и др.), управлений (юридического, делопроизводства и др.), секретариата Председателя Правительства и секретариатов заместителей Председателя Правительства.

Внастоящий период очевидно, что сложившаяся громоздкая

ивесьма затратная структура государственного управления на федеральном уровне в целом не отвечает задачам, стоящим перед российским обществом, показателем чего, и одновременно следствием этого, является во многом хаотичный, практически перманентный процесс внутреннего реформирования ее структуры, далеко не способствующий повышению эффективности работы всех ее звеньев.

   Судебная власть Судебная власть является составной частью государственной власти, но на основе принципа разделения властей, ее функции и полномочия «служат своеобразным противовесом в отношении двух других ветвей власти, а в совокупности с ними образуют единую государственную власть»1.

Судебная власть в Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 18) осуществляется только судом, посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная власть в лице судей независима и подчиняется только Конституции РФ и Федеральному закону.

В Российской Федерации судебная власть осуществляется тремя высшими судами: Конституционным СудомРФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ. Помимо этого действуют также региональные (уставные и конституционные)суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.

Кроме того, Федеральным законом «О судебной системе Российской Федерации» для выражения интересов судей были сформированы органы судейского сообщества, высшим из которых стал Всероссийский съезд судей. Он учредил Совет судей Российской Федерации и Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации. При Верховном Суде РФ создан Судебный департамент, который взял на себя организационное обеспечение деятельности федеральных, краевых и областных судов, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества и мировых судей.

Согласно Конституции РФ в систему судебной власти включается также прокуратура — федеральная, региональная и районная, которая должна отслеживать реальное исполнение государственных законов и нормативных актов, отдавая при этом верховенство федеральным законам на всей территории РФ.

Центр и субъекты Федерации Одной из сложнейших проблем, стоящих перед современной системой государственного управления, являются взаимоотношения центра и субъектов Федерации, центральной и местной власти. Эта проблема сводится к вопросу о доли ответственности за общее состояние системы государственного управления, падающей на федеральные, республиканские, краевые, областные, городские и другие органы власти; о сфере компетенции этих органов в осуществлении управленческих функций.

Россия — федеративное государство. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ все субъекты Федерации являются равноправными субъектами и равноправными по отношению друг к другу. При этом республики имеют свою конституцию и законодательство, а прочие субъекты —устав и законодательство. Здесь же закрепляются положения о государственной целостности и единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами; равноправии и самоопределении народов Российской Федерации. Однако из приведенных положений очевидно, что субъекты Федерации находятся далеко не в равноправном положении. Так, республики, по сути, обладают атрибутами государства, что нельзя сказать о прочих субъектах. Наличие подобных противоречий в определении статуса субъектов Федерации приводит к серьезным издержкам в отношениях центра и субъектов, в отношениях между самими субъектами и, наконец, оказывает негативное воздействие на процесс функционирования системы государственного управления в целом.

Сфера компетенции федеральных органов Конституция РФ

(ст. 71—73)весьма четко определяет сферы компетенции, предметы ведения федеральных органов власти и ее субъектов. Так, в ведении Российской Федерации находятся:

•принятие и изменение Конституции РФ, федеративное устройство и территория РФ;

•регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;

•гражданство РФ;

•регулирование и защита прав национальных меньшинств;

•установление системы власти и формирование органов государственной власти;

303

•федеральная собственность и управление ею;

•установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

•установление правовых основ единого рынка;

•финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;

•федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

•федеральный бюджет;

•федеральные налоги и сборы, фонды регионального развития;

•федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

•федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, а также вопросы обороны, оборонного производства, внешнеэкономические отношения РФ и некоторые другие вопросы, обеспечивающие целостность Российской Федерации.

Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов Одновре-

менно Конституция РФ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) относятся:

•обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

•защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности;

•режим пограничных зон;

•вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и иными природными ресурсами;

•разграничения государственной собственности;

•природопользование;

•охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

•охрана памятников истории и культуры;

•общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

•координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства;

•социальная защита, включая социальное обеспечение;

•осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

•установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

•административное, административно-процессуальное,трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

•кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат;

•защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

•установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

•координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Исключительные права субъектов Федерации Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения во всем, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Статья 77 п. 1 Конституции РФ относит к исключительному праву субъектов Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти на основе Федерального закона. Помимо этого ст. 78 предоставляет право федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Одновременно федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий и наоборот, при условии конституционности передачи полномочий.

Данные нормы, в условиях существенных различий в самой го-сударственно-правовойприроде субъектов РФ, привели к возникновению существенных различий в организационных системах органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Эти же отличия стали использоваться в узко эгоистических, нередко оппозиционнополитических целях, стали основой развития сепаратистских тенденций в политике руководства отдельных субъектов (например, Чечня, в известной степени Татарстан и др.).

   Местное самоуправление Первые попытки реформирования централизованной советской системы управления с целью придания

некоторой самостоятельности местным Советам были предприняты еще в конце 80-хгг. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР»,

который способствовал реанимации системы самоуправления и самоорганизации граждан. Так, местные Советы, как представительные органы власти, становились основным звеном в системе местного самоуправления. Законодательно закреплялось понятие «коммунальная собственность», к которому относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, прочими субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом.

На основе союзного акта был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном управлении в РСФСР». В совокупности оба закона заложили основы для развития новой системы местного самоуправления.

С весны 1992 г. Верховный Совет РСФСР развернул значительную работу в этом направлении и принял ряд законов, регламентирующих деятельность и структуру местных органов власти.

В марте принимается Закон о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации, в июне — законы «О местном самоуправлении в РСФСР» и «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»; в июле — «Об установлении переходного периода погосударственно-территориальномуразграничению в Российской Федерации» и «О закрытомадминистративно-территори-альном образовании». В июле и ноябре вносятся изменения в Закон о выборах народных депутатов местных Советов.

После октябрьских событий 1993 г. в Москве принимается Указ Президента «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». 22 октября принимается Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти в субъектах Федерации (краях, областях, городах, автономных областях и округах). Принимаются положения о выборах в Московскую городскую думу и в Московскую областную думу. В конце месяца принимаются указы о реформе местного самоуправления и выборах в органы местного самоуправления.

До избрания новых органов власти и органов местного самоуправления функции упраздненных Советов возлагались на местную администрацию. Местные бюджеты утверждались с согласия главы администрации соответствующего субъекта РФ. Указами Президента утверждались положения о выборах в представительные органы власти краев, областей, округов.

Советы заменяются собраниями представителей, думами, муниципальными комитетами. Возникают институты глав администрации,

306

мэров, старост и т.п. Тогда же принимаются Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. В марте 1994 г. создается специальное Управление Администрации Президента по работе с территориями — делается новая попытка усилить контроль центра за местами. Одновременно был издан Указ «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления».

Конституция РФ, Европейская Хартия (ратифицированная Российской Федерацией в качестве члена Совета Европы в 1998 г.), ряд указов Президента РФ, законодательных актов (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др. федеральных законов), постановлений органов представительной и исполнительной власти создали прочную правовую базу современной системы местного самоуправления.

ВКонституции РФ местному самоуправлению посвящена специальная глава (ст. 130—133)в совокупности с рядом положений по местному самоуправлению, входящих в состав одиннадцати других статей Основного Закона.

Всоответствии с конституционными нормами местное управление является самостоятельным в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, структура которых определяется населением самостоятельно и т.д.

Закон закрепляет основные предметы ведения органов местного самоуправления:

•управление муниципальной собственностью;

•формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

•установление местных налогов и сборов;

•осуществление охраны общественного порядка и др.

Вначале нового этапа 7 мая 2000 г. состоялась церемония вступления В.В. Путина в должность Президента Российской Федерации.

Его политические взгляды и убеждения были изложены в программной статье «Россия на рубеже тысячелетий» (декабрь 1999 г.). «Опорными точками» современного этапа развития государства были названы рыночные отношения, патриотизм, державность, социальная солидарность на основе восстановления направляющей и регулирующей роли государства, создания в рамках Конституции 1993 г. сильного федерального государства — демократического, правового, дееспособного.

Первые шаги в этом направлении вызвали весьма горячие дискуссии во властных структурах и обществе. Декларации Президента

307

о приверженности курсу реформ, направленных на развитие демократических основ государственности, рыночных отношений и т.д., на первых порах нашли выражение в попытках укрепления системы государственного управления («вертикали власти»), с целью придания ей большей эффективности.

Вчастности, указом Президента был сформирован новый орган —Государственный Совет, в состав которого вошли главы субъектов Федерации, одновременно покидающие места в Совете Федерации — высшей палате Федерального Собрания. На этой основе начался процесс обновления состава самого Совета Федерации. В июне 2000 г. был принят Федеральный закон, по которому членами верхней палаты парламента становились не руководители исполнительных и представительных органов власти субъектов Федерации, а их представители, работающие в СФ на профессиональной (постоянной) основе четыре года. Закон вступил в силу 1 февраля 2001 г.

Вцелях приближения Центра к регионам, укрепления «вертикали власти» были созданы семь федеральных округов, во главе сПолномоч-

ными представителями Президента РФ, вобравших в себя все субъек-

ты Федерации. 89 субъектов Федерации были распределены между следующими округами: Дальневосточным, Сибирским, Центральным, Уральским, Приволжским, Северо-Западным.Данные нововведения были проведены строго в соответствии с Основным Законом Российской Федерации.

Помимо этого, предприняты попытки укрепления судебной власти, продолжена военная реформа, наконец, утверждена общегосударственная символика.

В2004 г., с повторным избранием В. Путина, стартовала очередная административная реформа исполнительной власти.

В основу административной реформы 2004 г. была положена идея разделения управленческого труда на три уровня: министерства определяют политику отрасли; федеральные службы — надзирают за ее выполнением; агентства — оказывают государственные услуги.

Но разделение управленческого труда автоматически не привело к четкой и слаженной работе Правительства. Вместо 58 реформированных министерств и ведомств образовалось 81. Количество согласований при принятии решений возросло в три раза, особенно это стало актуальным для регионов.

Предполагалось, что в результате реформы армия чиновников уменьшится на полмиллиона человек, но с 2000 г. к настоящему времени она увеличилась на 150 тыс. чел.

Таким образом, административная реформа не дала результатов.