Институты народовластия. История общественного самоуправления в государствах Азии и Европы.
статья

Европейские модели территориального самоуправления демонстрируют сложность системной социальной работы органов центрального и муниципального управления с населением. Для внедрения эффективных форм необходимо провести анализ современного опыта европейской модели территориального самоуправления.

       Существуют разные подходы зарубежных государств в организации местного самоуправления. Факторы, которые определяют выбор той или иной системы следующие: территориальное устройство, национальные особенности, местный муниципальный опыт, степень контроля над деятельностью органов местного самоуправления со стороны государства и т.д.

       Примером многообразия форм местного самоуправления сегодня стала Швейцария, которая состоит из 26 кантонов.  Каждый кантон самостоятельно решает вопросы организации местного самоуправления, поэтому практически в каждом кантоне своя система и свои особенности. Политическая жизнь в Швейцарии проходит на трех уровнях: конфедерация, кантоны и общины (коммуны). Всего более 2900 общин с самым разным статусом. В некоторых кантонах муниципалитеты большие и влиятельные, в других – не имеющие практически власти. Швейцарец рассматривает себя, прежде всего, как член общины, затем уже как гражданин кантона и, соответственно, Швейцарии. Политический деятель всегда начинает свою карьеру на местном уровне, переходя затем на кантональный, и позднее на федеральный уровень. Проходя так образом все ступени своего политического «становления».

      Общинная автономия в Швейцарии не означает полной самостоятельности общин.  За ними осуществляется наблюдение и со стороны государства, и со стороны кантонов через префектов. Среди наиболее важных обязательных полномочий коммун (общин) – школьное оборудование, социальное обеспечение, дорожная полиция, система коммуникаций, дороги и т.д. Следующими элементами политико-административной системы являются кантоны. В течение истории именно они формировали конфедерацию и создавали коммуны на своей территории. Таким образом, они являют собой промежуточное звено между коммунами на нижнем уровне и конфедерацией на высшем. Современный швейцарец имеет склонность чувствовать себя меньше швейцарцем, чем гражданином определенного кантона.

       На сегодняшний день существуют два основных типа организации (формирования) органов местного самоуправления:

     1) Первый тип: Граждане коммуны выбирают Коммунную Ассамблею, все решения которой выносятся на референдум. Это вопросы финансовые и инвестиционные в том числе. Референдумы такого рода в коммунах проводят часто.

    2) Второй тип: Выбирается мэр коммуны и представительный орган коммуны. Они принимают решения по вопросам мастного самоуправления самостоятельно, и ответственность за их выполнение ложится на их плечи. Референдумы в таких коммунах проходят реже.

         Таким образом, Швейцарию можно назвать государством референдумов (за 10 последних лет в Швейцарии прошло больше референдумов по различным вопросам, чем во всех европейских государствах вместе взятых). Резюме: способствовал ли федерализм правильному функционированию демократии или же демократия способствовала  развитию швейцарского федерализма?  Независимо от ответа, очевидно, что основные ценности и фундаментальные принципы демократии наилучшим образом поддерживаются и развиваются в Швейцарии, где народ стал не только источником власти, но и самой властью. Эффективность при этой системе организации местного самоуправления, как показывают аналитические исследования, 80-85%.

 Устойчивая модель швейцарского самоуправления базируется не только на национальных традициях управления, но является частью общей схемы европейского территориального самоуправления. Правительства европейских стран используют местные органы власти в процессе государственного управления. Такая политика обусловлена применением принципа субсидиарности как особой институциональной организации государства и обществa. В его основу положена следующая политическая идея : «решения принимаются на возможно более близком к гражданам уровне». Для этого используется инструмент местного самоуправления.

   На практике принцип субсидиарности заключается в том, что управленческие структуры более высокого уровня могут вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Исходя из этого, вмешательство власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

    Принцип субсидиарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года. В 2009г. Принят дополнительный протокол к Хартии, который вступил в силу в июне 2012 года. По данному документу при делегировании полномочий центральными или региональными органами власти, местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы обеспечить подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетенции, для чего необходимо создавать соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе. Довольно подробно в Хартии описываются источники финансирования органов местного самоуправления. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом.

      По Хартии для защиты более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требуется ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов.

    Согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Принцип субсидиарности подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия местных и региональных властей в определении объема их полномочий.

        Вероятно, в Германии принцип субсидиарности известен и распространен более чем в любой другой европейской стране.  В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города районного подчинения. Все муниципальные образования в Германии являются юридическими лицами. Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению Государственного органа.

          К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает все вопросы жизнеобеспечения населения.

Не менее интересен опыт Франции. Несмотря на то, что Франция является унитарным государством, в последние десятилетия в этой стране, также, как и во всем Европейском союзе, наметилась тенденция к увеличению роли самоуправления. Так, 2 марта 1982 года был принят закон о правах, свободных коммун, департаментов и регионов. Данный закон значительно расширил полномочия местного самоуправления. Децентрализация, проведенная в 1983г., существенно увеличила полномочия территориальных сообществ, предоставив им большую самостоятельность, в то же время сохранив на местном уровне достаточно сильные позиции представителей центральных органов власти. Из этого следует, что государство должно делегировать местным властям все полномочия, которые последние в состоянии эффективно исполнить.

В ходе передачи полномочий была отлажена сфера ответственности каждого административного уровня управления. На уровень регионов было возложено решение долгосрочных задач: экономическое планирование, планирование развития инфраструктуры, профессиональное образование. Департаментам передано решение задач по оказанию услуг населению, предоставлению социальной помощи. Оборудование сельской местности, школьный транспорт. На низовой уровень управления — уровень коммун, который наиболее приближен к потребителям услуг и имеет прямой контакт с населением, возложены обязанности по градостроительству, поддержанию библиотек, музеев, общественного транспорта и др.

Масштабная децентрализация привела к новому распределению полномочий между всеми уровнями, причем государство сохранило лишь часть из принадлежащих ему ранее полномочий. Определение блоков полномочий по уровням и законам 1983 года обустройства территории и профессиональное обучение, возложенные на коммуны, социальную деятельность, здравоохранение, порученное департаментам. Ряд полномочий остался в совместном ведении различных уровней самоуправления: строительство школ, городской и международный транспорт, морские и речные порты. Тем не менее, взаимодействие и эффективность управления стала выше.

Чтобы добиться добровольного участия региональных властей в осуществлении крупных проектов в области строительства, во Франции, государство активно используем механизм договоров планирования. В договорах устанавливаются правовые рамки для мероприятий, которые государство собирается финансировать совместно с регионами. Они разрабатываются сроком на пять лет.

Обращение к опыту Японии и  Китая объясняется тем, что эти страны принадлежат к иной – восточной – цивилизации, которая наложила особый отпечаток на формирование системы общественного самоуправления. А следовательно при формировании ТОС необходимо учитывать особенности менталитета данных народов.

Ведущий специалист по менеджменту Сеити Танабэ показал, что в соответствии с требованиями японской религии и культуры необходимо формировать следующие нравственные и гражданские принципы:

1. Чувство коллективизма и единения. Как бы ни были глубоки познания отдельного члена, если они не воплощены в коллективизме, то являются мертвым капиталом и не работают во благо государства и общества.

2. Каждый современный гражданин должен быть воспитанным и патриотичным человеком, и для этого надо использовать все средства: учебу, тренинги, символику (гимн, флаг, приветствия и т.д.).

3. Воспитание импульса к познанию человека. Важно помочь людям найти импульс самообразования и любознательности.

4. Постоянный поиск пути рациональной организации труда: необходимо работать качественно втроем вместо пяти и получать вдвое больше.

5. Учиться соединять гуманитарные знания с техническими и применять их на благо развития общества и т.д.

 Участие граждан в местном самоуправлении может проходить в двух формах, косвенное и прямое. К косвенному участию резидента относят: выборы членов и руководителей местного самоуправления. Прямое участие резидентов выражается в: 

• Инициативе: Закон о местной автономии статьи 74 – 88;
• Собрание жителей поселка: статьи 94 и 95 Закона о местной автономии;
• Референдуме по указанному законодательству: статья 95 Конституции Японии, местная статьи автономии 261 и 262;
• Опрос: Статья 16 Конституции Японии, Закон о петициях, Закон о местной автономии статьи 125 и 125;
• Обращениях: Закон о местной автономии статья 109 [2].

     Система местной автономии Японии основана на косвенной демократии и предоставляет жителям право избирать и право быть избранными в органы местного самоуправления или на должность руководителя. Кроме того, с целью дополнения косвенного участия были разработаны механизмы непосредственного участия населения в местном самоуправлении:

1.Подача петиций (ходатайств) - это система, в которой граждане собирают необходимое количество подписей избирателей, где отражается требование принять, пересмотреть или отменить какое-либо из нормативно-правовых постановлений властей. Ходатайство о принятии, пересмотре или отмене местных постановлений подается с подписями пятидесяти процентов или более избирателей, исполнительному органу местного самоуправления для принятия новых местные решений.

2.Обращение жителей к аудиту и судебному процессу. Резиденты имеют право обращаться к членам ревизионной комиссии для проведения проверок с целью получения информации о предполагаемых незаконной или ненадлежащей растрате средств муниципального бюджета. И принимать необходимые меры для предотвращения или коррекции в таких случаях. К тому же, если резиденты не удовлетворены результатом аудита, они вправе подать иск в суд. Обращение может быть подано единолично, в отличии от ходатайства. 

    3. В Японии так же создается электронное правительство. Местные органы власти Японии пытаются создать электронное правительство не только как новый канал для предоставление гражданам общественных услуг и инструментов для повышения эффективности их работы, но и как платформу, на которой можно строить и укреплять партнерство и координацию с гражданами. Они используют для этой цели электронные форумы.

4.Электронные форумы могут помочь в перестройке мышления государственных служащих, укреплении доверия граждан к местным органам власти, а также создание онлайновых сообществ, которые занимаются этим районом. Электронные форумы создаются, что бы граждане могли участвовать в местном самоуправлении. Так же форумы являются необходимым местом, где граждане могут узнать больше об их населенных пунктах посредством обсуждений. Операция и программное обеспечение спецификации электронных форумов открыты для дальнейшего обсуждения, но они уже обещают стать важнейшим инструментом электронной демократии [2].

 5.    В Японии участие граждан в местной администрации является необходимым условием для достижения автономии, к которой призывали в эпоху децентрализации. Местные органы власти должны стать более эффективными в их повседневной работе и использования их ресурсов для электронной демократии.

     В заключении можно отметить ряд особенностей присущих участию населения в местном самоуправлении в Японии, которые можно рассмотреть в качестве положительного опыта и рассмотреть как опыт, который можно было бы применить, в том числе и на территории Российской Федерации. Создание электронного взаимодействия с жителями муниципалитета является очень прогрессивной мерой, которая безусловно провоцирует рост интереса общественности к местному самоуправлению и делам своего муниципалитета в целом. интересным опытом в Японии является проведение аудиторских проверок финансовой деятельности муниципалитетов. Резиденты, являющиеся налогоплательщиками и основным источником формирования местного бюджета имеют полное право на понимание того куда уходят денежные средства и насколько целесообразно они реализуются местными органами власти. К тому же это может стать действующей части политики государства, направленной на борьбу с коррупцией на уровне местного самоуправления.

Китай. Ст. 111 конституции КНР устанавливает, что низовыми массовыми организациями самоуправления являются комитеты городского населения и комитеты сельского населения, создаваемые по месту жительства. С помощью комитетов население осуществляет "самоуправление самовоспитание и самообслуживание". Создание общественного самоуправления рассматривалось в Китае как важный элемент реформы политической системы.
Деятельность комитетов ведется в двух основных направлениях:

Первое - осуществление задач по самоуправлению: решение всех дел данной деревни или городского района, урегулирование гражданских споров населения, информирование местных правительств о замечаниях населения т.д.
Второе направление носит административный характер: оказание помощи волостным правительствам; осуществление по поручению волостных правительств некоторых функций административного управления; выполнение задач по охране общественного порядка, закупкам зерна, набору в армию, планированию деторождения, управлению коллективными землями, помощь малоимущим, борьба со стихийными бедствиями. Суть, как писала печать, в «реализации народом права быть хозяином».

Исходя из вышеизложенного мы видим , что основные направления развития общественного самоуправления в Японии и Китае соответствуют положениям определенным Европейской Хартией местного самоуправления:

1)Принцип местного самоуправления признан Конституцией этих Государств;

2)Конституциями и законодательством признано и гарантировано право граждан на местное самоуправление;

3)В соответствии с Конституциями этих государств и другими законодательствами граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным;

4)Органы местного самоуправления, а в отдельных случаях – граждане непосредственно, наделены правом самостоятельно, под свою ответственность и в интересах населения решать вопросы, отнесенные к их компетенции.

В завершении необходимо отметить, что территориальное общественное самоуправление выстраивается десятилетиями и требует единства традиционных взаимосвязей между поколениями. Стабильность местного самоуправления в Европейских государствах и государствах Азии способствует разработке стратегических планов развития территорий в интересах большинства населяющих ее граждан. В этом отношении ТОС становятся необходимым звеном в развитии институтов народной демократии на местах.

Как показывает практика, внедрение европейского и азиатского опыта функционирования территориального общественного самоуправления не должно носить механический характер. А должно учитывать особенности исторического пути развития России и менталитета русского народа. Путем развития ТОС, которое является для населения понятным, доступным и управляемым, граждане приобщаются к демократическим ценностям и идеям, становятся ответственными как за свою судьбу, так и за жизнь общества соответствующей территории.

Список использованной литературы

1. Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/2540485/#ixzz3QxH177dz Дата обращения 01.02.2018, 22.00
2. Местное самоуправление в зарубежных странах. Электронный ресурс: http://studme.org/133402034423/pravo/mestnoe_samoupravlenie_zarubezhnyh_stranah.html Дата обращения 01.02.2018, 22.20

3) Николаева М.В. — Территориальное общественное самоуправление: особенности функционирования в России и зарубежный опыт // Социодинамика. – 2016. – № 1. – С. 213 - 229. DOI: 10.7256/2409-7144.2016.1.17493 URL: