Взаимодействие институтов государственной власти Британии в области внешней политики в конце XIX - начале XX вв.

Взаимодействие институтов государственной власти Британии в области внешней политики в конце XIX - начале XX века

Современники выделяли четыре источника власти в Британии, способных оказывать влияние на внешнюю политику страны в конце XIX -  начале XX века: министра иностранных дел, Кабинет министров, министерство иностранных дел или Форин-офис, под руководством которого работала дипломатическая служба, и парламент [4, p.45].

Министерство иностранных дел считалось самым привилегированным ведомством Британии. Дипломаты и министры, входящие в него, были наиболее влиятельными людьми в стране, принадлежавшими к аристократическим кругам. Служащие ведомства верили, что «проведение переговоров между государствами должно находиться в руках тех, кто был знатоком в своем  ремесле» [7, p.23]. Однако, по мнению британского историка К. Роббинса, они не занимались разработкой внешнеполитического курса страны, а могли только советовать [6, p. 26].  Рассмотрение их советов зависело от личности главы министерства иностранных дел, его положения в Кабинете, от позиции парламента. Многое было обусловлено и  влиянием самого министра. Д. Чемберлен, например, не был ни премьер-министром, ни министром иностранных дел, однако, считался одним из наиболее влиятельных политиков Британии конца XIX  - начала XX вв. Как министр по делам колоний, он был прекрасно осведомлен об имперской и европейской политике страны, категоричен в своих убеждениях, что не оставалось незамеченным его коллегами [6, p.27]. Ч. Хардинж был блестящим дипломатом и способным администратором. Он играл активную роль в Форин-офис, являясь постоянным заместителем лорда Э. Грея, главы министерства с 1905 по 1916 гг. Через Хардинжа проходила вся дипломатическая переписка, он был в курсе всех событий международного характера [8, p.24]. Таким образом, возрастала роль служащих министерства и их способность воздействовать на внешнеполитические решения страны.

Однако самым большим влиянием в Форин-офис пользовался министр иностранных дел. Глава ведомства обладал определенной самостоятельностью и не всегда руководствовался мнениями других членов министерства в решении тех или иных вопросов. Э. Грей, например, создал такую ситуацию, когда по вопросам внешней политики он советовался только с премьер-министром, стремясь исключить какую-либо роль Кабинета в решении международных вопросов. Грей был в целом против всякого рода вмешательства в дела Форин-офис, в чем находил поддержку у своих коллег [7, p.23]. Работа министерства проходила в обстановке строжайшей секретности, а результаты этой работы были доступны лишь тем, кто был близок к ведомству. Дипломатическая переписка была также недоступна и конфиденциальна. Часть телеграмм и депеш направлялась в Кабинет, но министры чаще всего просто игнорировали некоторые вопросы, будучи слишком заняты работой в других ведомствах [5, p.46].

Деятельность Форин-офис оценивали по-разному. Сам Э. Грей был очень высокого мнения о природе и силе министерства, а  Т. Сандерсон, его первый заместитель с 1894 по 1906 гг.,  называл министерство «медленной и тяжеловесной организацией» [4, с.241].   Критиковали также и растущее влияние Форин-офис, его нежелание предоставлять информацию другим ведомствам. Это в дальнейшем привело к организации кампании против Э. Грея в прессе и парламенте и попыткам ограничить деятельность министерства во внешней политике.

Согласно конституционному обычаю правительство во главе с премьер-министром подотчетно парламенту, осуществлявшему законодательную власть в стране. В эпоху правления королевы Виктории (1837-1901 гг.) внешняя политика страны не вызывала особого интереса у британского общества. В знаменитой работе У. Бейджхота «Английская конституция», изданной в 1867 г., внешняя политика не упоминается вовсе [9, p.5]. И. С. Медведик отмечает, что в данный период «политические партии не концентрировались на внешнеполитических проблемах в своих программах, парламентским дебатам по международным делам уделялось немного внимания, показателем индифферентности депутатов была низкая посещаемость, как палаты общин, так и палаты лордов в дни обсуждения внешнеполитических вопросов» [2]. Ситуация начала меняться в конце XIX  - начале XX века. 

Для парламентариев были доступны «синие книги», то есть сборники дипломатических документов, которые им предоставляло правительство. Другой возможный вариант влияния парламента на внешнюю политику - «правительственный час» - время, когда депутаты парламента могли задавать вопросы членам правительства. Такое заседание рассматривается как один из способов парламентского контроля над деятельностью правительства. Существовал и третий способ – это специальные дебаты по международным вопросам. Так, одним из итогов такого рода дебатов, стало одобрение нового курса внешней политики Англии, направленного на союз с Францией и подписание англо-французского соглашения 1904 г., известного как Антанта. Однако эти возможности парламента имели существенные ограничения. Например, вопросы для «правительственного часа» предоставлялись министрам заранее, что создавало для них определенное преимущество, ограничена была и тематика вопросов. Но, тем не менее, элита министерства иностранных дел была все же вынуждена давать объяснения своих действий на международной арене.

Середина первого десятилетия XX века характеризуется попытками сформировать как парламентские, так и внепарламентские органы, которые могли бы контролировать деятельность правительства на международной арене [2]. Были созданы Балканский и Персидский комитеты, в 1911 г. была предпринята попытка создать единый парламентский комитет по внешней политике, в который входили бы пятьдесят членов парламента, обладавших возможностью проводить личные заседания с министром иностранных дел. Но этот проект так и остался неосуществленным. 

Комитеты по делам внешней политики пытались изменить существующее положение дел, высказывая требования сделать дипломатию более открытой, критикуя действия Э. Грея. Однако парламентариям предоставлялось мало информации, да и вопросы внутренней политики казались им более насущными, чем международные дела. Ни премьер-министр, ни глава Форин-офис не поддерживали созданные комитеты, и считали нежелательным предоставлять им больше власти, чем они имели.  В целом отношение министерства иностранных дел к членам парламента (прежде всего к представителям Палаты Общин) выражалось примерно следующими словами: «Какая же они помеха со своими несвоевременными вопросами! Они же ничего не знают о внешней политике: это наше, а не их дело» или «если бы вы только знали то, что знаем мы, вы бы думали точно также как мы» [5, p. 47].

Представители различных политических партий могли объединяться в группы влияния, в центре внимания которых находились вопросы как внутренней, так и внешней политики. Группы влияния были представлены в эдвардианской Англии различными политическими клубами, ассоциациями и лигами. Одним из наиболее влиятельных клубов был «Клуб коэффициентов», основанный в 1902 году, во главе которого стояли: Э. Грей, математик и общественный деятель Б. Рассел, писатель Г. Уэллс, политический деятель Л. Эмери и многие другие [3, с.199]. Результатом деятельности этого клуба стал отход от политики «блестящей изоляции» и переход к блоковой политике накануне Первой мировой войны. Влияние групп влияния нельзя переоценивать, но также нельзя отрицать их значение как одного из важнейших механизмов по решению насущных политических проблем.

Какова же была роль монарха в этой сложной системе политических отношений? В начале XX века прерогативы монарха в области исполнительной власти были существенно ограничены, но, несмотря на это, он сохранял ряд функций, которые позволяли ему иметь определенное влияние. Так, он мог объявлять войну и заключать мир, был тесто связан с деятельностью министерства иностранных дел: имел доступ ко всем получаемым и отправляемым депешам, мог в любое время вмешаться и запросить информацию. В руках монарха оставались назначение дипломатических представителей и аккредитация иностранных послов и т.д. [1]. Большое значение имела и сама личность Эдуарда VII, который проявлял активную позицию в решении внешнеполитических вопросов: путешествовал по Европе, встречался с иностранными министрами и главами государств. Возник образ Эдуарда как «короля-миротворца», который описывался прессой и официальными биографиями монарха. Считалось, что у Эдуарда было собственное видение международных проблем, и он больше, чем кто-либо влиял на внешнюю политику страны. Однако это был лишь элемент пропаганды, направленный на создание образа короля как гаранта поддержания стабильности Британской империи.

Библиографический список

1. Медведик И.С. Англо-российский конфликт в Персии в конце XIX – начале XX вв.: позиция и роль британских монархов // Сборник научных трудов Sworld по материалам международной научно-практической конференции, 19-30 марта 2013. Режим доступа: http://www.sworld.com.ua/konfer30/946.pdf
2. Медведик И.С. Парламентские комитеты по внешнеполитическим вопросам (Великобритания, начало XX в.) // Актуальные вопросы истории, этнографии и антропологии: материалы международной заочной научно-практической конференции, 10 мая 2011 г. – Новосибирск, 2011. – Режим доступа: http://sibac.info/files/2011_05_10_History/Medvedik.doc
3. Сергеев Е.Ю. Группы влияния в Великобритании эдвардианского периода, 1901-1910 гг. // Британия: история, культура, образование: тезисы докладов международной научной конференции.- Ярославль: Изд-во ЯГПУ, 2008. – С.198-199
4. Otte T.G. The Foreign Office Mind: The Making of British Foreign Policy, 1865-1914. - Cambridge: Cambridge univ. press, 2013. – 468 p.
5. Ponsonby A. Democracy and Diplomacy: a plea for popular control of foreign policy. – L.: Methuen & Co. Ltd, 1915. – 198 p.
6. Robbins K. The Eclipse of a Great Power: Modern Britain 1870-1992, 2nd edition. – L.: Longman, 1994. – 488 p.
7. Steiner Z. Elitism and Foreign Policy: The Foreign Office before the Great War // Shadow and Substance in British Foreign Policy: 1895 - 1939; Memorial Essays Honouring C.J.Lowe / Ed.by B.J.C. McKercher and D.J. Moss - The University of Alberta Press, 1984. – P. 19-56.
8. Steiner Z. The Foreign Office under Sir Edward Grey //  British Foreign Policy under Sir Edward Grey // Ed. By F.H. Hinsley. - Cambridge: Cambridge univ. press, 1977. – P.
9. Brownlie I. Parliamentary Control over Foreign Policy in the United Kingdom // Parliamentary Control Over Foreign Policy: Legal Essays / Ed. by Antonio Cassese. - Alphen aan den Rijn: Sijthoff and Noordhoff, 1980. – P.1-10