Почему так трудно получить максимальные баллы по заданию 28?

Да потому, что:

- требования с каждым годом ужесточаются;

- некоторые планы выпадают из общего алгоритма и привычной логики;

- многие темы просто не рассматриваются в учебниках. 

Читайте рекомендации по составлению развернутых планов на канеле "ЕГЭ Обществознание" на Яндекс Дзен: https://zen.yandex.ru/id/5c3c0e02a3352000adce00c7

Думаю, что Вам будет интересно узнать теорию составления планов в зависимости от их классификации:

"Слон" легче "обезьяны": как составить план на ЕГЭ по обществознанию на максимум (задание 28) https://zen.yandex.ru/media/id/5c3c0e02a3352000adce00c7/slon-legche-obeziany-kak-sostavit-plan-na-ege-po-obscestvoznaniiu-na-maksimum-zadanie-28-5c5805e8314e5c00ad0208a8

У «верблюда» два горба, а ЕГЭ всегда борьба! (задание 28) https://zen.yandex.ru/media/id/5c3c0e02a3352000adce00c7/u-verbliuda-dva-gorba-a-ege-vsegda-borba-zadanie-28-5c5bd483b30a4600aface4c0

«Хамелеон» меняет цвет, составил план, а баллов нет… (задание 28) https://zen.yandex.ru/media/id/5c3c0e02a3352000adce00c7/hameleon-meniaet-cvet-sostavil-plan-a-ballov-net-zadanie-28-5c5d556e5bd0cb00ac3def4a

Как обмануть «обезьяну» и получить 4 балла за план по узкой теме (задание 28) https://zen.yandex.ru/media/id/5c3c0e02a3352000adce00c7/kak-obmanut-obezianu-i-poluchit-4-balla-za-plan-po-uzkoi-teme-zadanie-28-5c5aba6c0e066000ad63d57c